W dniu 30 grudnia 2025 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego została opublikowana uchwała Rady Miasta Poznania w sprawie Planu Ogólnego Miasta Poznania. To pierwsze duże miasto w Polsce z uchwalonym Planem ogólnym, który wszedł w życie z dniem 13 stycznia 2026 r.
Pozostałe gminy mają czas na uchwalenie planów ogólnych do 30 czerwca 2026 roku, co jest efektem nowelizacji przepisów, przesuwającej wcześniejszy termin wyznaczony na 31 grudnia 2025 r. jeszcze o pół roku, o czym pisaliśmy w artykule „Wuzetkowy” wyścig z czasem. O co chodzi z wydłużeniem terminu na plany ogólne?
Plan ogólny zastąpi dotychczasowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jego ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu plan ogólny ma istotny wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości oraz inwestorów.
Kontrola planu ogólnego przez wojewodę
W pierwszej kolejności wskazać należy, że plan ogólny jako uchwała organu stanowiącego gminy podlega nadzorowi właściwego wojewody. Kontrola nadzorcza sprawowana jest na postawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem kontroli jest zgodność uchwały dotyczącej planu z przepisami prawa.
W ramach nadzoru wojewoda stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli okaże się, że uchwalono uchwałę z istotnym naruszeniem prawa.
Mimo, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wszczynane jest z urzędu, to nic nie stoi na przeszkodzie, by po uchwaleniu niekorzystnego dla danej nieruchomości planu zawnioskować do wojewody o podjęcie działań nadzorczych.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały są zasadniczo przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały gminy w całości lub w części.
Rozstrzygnięcie takie może zostać wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały rady gminy wojewodzie. Stwierdzenie przez wojewodę nieważności planu wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa, stanowi to wyjątek od ogólnej zasady, że skarga na akt planistyczny nie wstrzymuje jego wykonania.
Upływ wspomnianego terminu 30 dni powoduje wygaśnięcie kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jednak nie przesądza o braku możliwości dalszej kontroli legalności planu ogólnego. W określonych przypadkach wojewoda może bowiem skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Z perspektywy właścicieli nieruchomości ma to istotne znaczenie, ponieważ wadliwy plan może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego niezależnie od inicjatywy właściciela. Nawet zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu przez sąd administracyjny, w wyniku odrzucenia lub oddalenia przez sąd wniesionej przez gminę skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.
Zaskarżenie planu ogólnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego
Podstawowym narzędziem ochrony praw właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która może zostać wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z tej drogi mogą skorzystać podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady gminy w sprawie planu ogólnego. Warto przy tym podkreślić, że skarga na plan ogólny nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie, o ile jego ustalenia ingerują w sferę prawnie chronionych uprawnień właściciela.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym kluczowe znaczenie ma wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego o charakterze indywidualnym i konkretnym oraz związku pomiędzy treścią planu ogólnego a negatywną sytuacją prawną skarżącego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że ustalenia planu ogólnego w sposób rzeczywisty ograniczają lub wyłączają prawa właściciela. W praktyce jest to jeden z najbardziej wymagających elementów skargi.
Samo subiektywne niezadowolenie z przyjętych rozwiązań planistycznych lub odmienne oczekiwania inwestycyjne nie stanowią wystarczającej podstawy do skutecznego wniesienia skargi.
Szczególne znaczenie w tym kontekście ma art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zapewnia ochronę prawa własności i innych praw majątkowych w procesie planowania przestrzennego. Przepis ten nie wyklucza ingerencji organów gminy w sferę prawa własności, lecz nakazuje, aby ingerencja ta następowała z poszanowaniem granic wyznaczonych przez ustawę oraz konstytucyjne standardy proporcjonalności.
W toku kontroli sądowej wojewódzki sąd administracyjny bada też legalność planu ogólnego zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak i proceduralnym. Samo ustalenie, że interes prawny skarżącego został naruszony, nie jest więc wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały.
W praktyce oznacza to, że jeżeli sąd uzna, iż ustalenia planu ogólnego ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości lub zmieniają jej przeznaczenie w sposób niekorzystny dla właściciela, lecz jednocześnie stwierdzi, że ograniczenia te zostały wprowadzone w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, skarga podlega oddaleniu. Ochrona prawa własności nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom wynikającym z interesu publicznego, o ile ograniczenia te są wprowadzone zgodnie z prawem.
Odszkodowanie?
Należy jednak podkreślić, że samo uchwalenie planu ogólnego, nawet jeżeli jego zapisy okażą się wadliwe, nie rodzi podstaw do dochodzenia odszkodowania z tytułu tzw. szkody planistycznej. Roszczenia odszkodowawcze tego rodzaju mogą powstać wyłącznie w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu ogólnego – o czym poniżej.
W przypadku jednak unieważnienia uchwały dotyczącej planu ogólnego w całości lub w części, właściciel lub użytkownik wieczysty poszkodowany jego zapisami, może dochodzić odszkodowania od gminy za niekorzystne zapisy planu, na podstawie art. 417¹ ust. 1 Kodeksu cywilnego za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej.
Dochodzenie odszkodowania na powyższej podstawie wymaga wykazania związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy samym faktem wydania, bezprawnego planu a zaistniałą szkodą, np. kiedy wydanie aktu spowodowało spadek wartości majątku poszkodowanego.
Plan ogólny a przyszłe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i roszczenia wobec gminy
Wejście w życie planów ogólnych w gminach oznacza istotną zmianę dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Plan ogólny wyznacza bowiem ramy przyszłej polityki przestrzennej gminy i stanowi bezpośrednią podstawę do sporządzania lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Uchwalenie albo zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do powstania roszczeń po stronie właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku uchwalenia albo zmiany planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób albo zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, istnieje możliwość wystąpienia do gminy z określonymi żądaniami.
Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń może być dokonana również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej.
Podstawą dochodzenia tych roszczeń jest wykazanie, że po stronie właściciela powstała realna szkoda pozostająca w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. W praktyce oznacza to konieczność porównania stanu sprzed wejścia w życie planu z sytuacją po jego uchwaleniu, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym.
Drugim, często spotykanym w praktyce, rodzajem roszczenia jest żądanie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zdecydował się na jej zbycie i nie wystąpił uprzednio z roszczeniami, o których mowa powyżej, może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
Ustawodawca wprowadził również wyraźny termin na dochodzenie tego rodzaju roszczenia. Roszczenie wygasa po upływie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana weszły w życie. W praktyce oznacza to, że brak odpowiednio wczesnej analizy skutków planu może prowadzić do utraty uprawnień odszkodowawczych.
Dlaczego warto działać wcześniej
Zarówno plan ogólny, jak i uchwalane na jego podstawie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą w istotny sposób wpłynąć na sytuację prawną i ekonomiczną nieruchomości. Ograniczenie możliwości zabudowy, zmiana przeznaczenia terenu czy spadek wartości nieruchomości to skutki, które często ujawniają się dopiero po wejściu w życie planu miejscowego, gdy pole działania właściciela jest już znacząco zawężone.
Właściwa i odpowiednio wczesna analiza planów, ocena potencjalnych roszczeń oraz przygotowanie strategii działania pozwalają nie tylko zabezpieczyć interesy właściciela, ale również uniknąć błędów, które mogą mieć długofalowe konsekwencje finansowe.
Roszczenia gminy wobec właścicieli nieruchomości i renta planistyczna
Planowanie przestrzenne może rodzić również skutki finansowe po stronie samych właścicieli nieruchomości, w sytuacji wzrostu wartości ich nieruchomości. Jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości uległa zwiększeniu, a właściciel dokonał jej zbycia w ustawowo określonym okresie, gmina jest uprawniona do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, w drodze postępowania administracyjnego.
Postępowania w przedmiocie renty planistycznej często budzą wątpliwości co do prawidłowości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości oraz spełnienia przesłanek ustawowych. Zagadnieniu temu poświęciliśmy odrębny artykuł Opłata adiacencka – obowiązek gmin i koszt właścicieli, w którym szczegółowo omawiamy zarówno obowiązki właścicieli, jak i granice uprawnień gminy.
Podsumowanie
Plany ogólne stały się jednym z fundamentalnych narzędzi oddziaływania na sposób zagospodarowania przestrzeni, wywierając bezpośredni wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości oraz podmiotów planujących realizację inwestycji. Ich uchwalenie nie pozostaje poza kontrolą prawną, gdyż możliwe jest zarówno badanie legalności w ramach nadzoru, jak i dochodzenie ochrony prawnej na drodze sądowej w przypadku naruszenia interesu prawnego.
Kompleksowa i wnikliwa analiza ustaleń planu ogólnego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocena ich skutków ekonomicznych i prawnych, w połączeniu z podjęciem działań w ustawowo przewidzianych terminach, stanowią kluczowy element skutecznej ochrony praw majątkowych oraz interesów inwestycyjnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości.
Jeśli masz pytania lub wątpliwości dotyczące tego zagadnienia, zapraszamy do kontaktu z Agnieszką Środecką, adwokat z zespołu obsługi inwestycji i zamówień publiczny: a.srodecka@dsk-kancelaria.pl.
