Podział działki, scalenie i podział, a także budowa infrastruktury mogą spowodować wzrost wartości nieruchomości, od którego gmina powinna pobrać opłatę. Inaczej narazi się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Chociaż opłata adiacencka jest rozwiązaniem, które od dawna funkcjonuje w polskim prawie, mimo kolejnych zmian legislacyjnych, w dalszym ciągu wzbudza ona kontrowersje i szereg problemów związanych z jej ustalaniem i pobieraniem. Opłata adiacencka jest daniną publiczną, która trafia do budżetu gmin. Ustalana jest w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanymi nie tylko podziałem nieruchomości, ale też scaleniem i podziałem oraz budową urządzeń infrastruktury technicznej. Szczegółowe regulacje, odnoszące się do każdego ze wskazanych przypadków, zawarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, po przeprowadzeniu właściwego postępowania administracyjnego. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określa uprzednio rada gminy we właściwej uchwale. Stawka ta nie może przekroczyć odpowiednio 30 proc. różnicy wartości nieruchomości dla wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem i 50 proc.  dla wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego scaleniem i podziałem nieruchomości lub budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Częstym problemem jest samo podjęcie w gminie odpowiedniej uchwały o wysokości stawki procentowej danej opłaty adicenckiej, co w rezultacie uniemożliwia skuteczne jej naliczenie.

Stosowna uchwała musi zostać podjęta zarówno w odniesieniu do stawki opłaty z tytułu podziału nieruchomości, jak i budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W przypadku scalenia i podziału nieruchomości rada gminy również podejmuje stosowną uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, w której określa wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przedawnienie i kontrowersje z tym związane

Dotychczas wiele problemów związanych z opłatą adiacencką spowodowanych było tym, że decyzja o ustaleniu opłaty związanej z podziałem nieruchomości mogła być wydana w terminie trzech lat od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stała się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stało się prawomocne.  W tym też terminie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej musiała stać się ostateczna, by opłata mogła zostać skutecznie ustalona. Przepis wymagał bowiem, by „ustalenie” opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie trzech lat. W rezultacie wiele postępowań kończyło się umorzeniem z uwagi na upływ ustawowego terminu. To zaś było konsekwencją nie tylko przedłużających się postępowań, ale też i składanych przez strony środków zaskarżenia, w wyniku których wadliwe decyzje były uchylane.

W poprzednim stanie prawnym ustawodawca przewidział także trzyletni termin na „wydanie” decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej (od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi). W związku z tym rodziły się wątpliwości co do tego, czy dla zachowania ustawowego terminu konieczne było wyłącznie wydanie (podpisanie) decyzji przez organ I instancji, doręczenie decyzji stronom, czy też decyzja w tym terminie musiała stać się już ostateczna. Problemem było również to, jaki wpływ na zachowanie terminu ustawowego miało uchylenie decyzji organu I instancji w przypadku ponownego rozstrzygania sprawy.

W wyniku nowelizacji dokonanej w 2017 roku ustawodawca wprowadził jednak termin przedawnienia dla wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Obecnie w terminie trzech lat musi zostać jedynie wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia danej opłaty. Wystarczy więc, by właściwy organ gminy w tym terminie wydał postanowienie o wszczęciu postępowania. Samo wydanie decyzji o ustaleniu opłaty może już więc nastąpić po upływie wskazanego terminu.

Okazuje się jednak, że niekiedy dotrzymanie i tego terminu, stanowi wyzwanie dla wielu gmin.

Opłata adiacencka a opłata planistyczna

Właściciele nieruchomości planujący sprzedać swoją nieruchomość, również pod inwestycje, częściej pamiętają o możliwym obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej (o której dużo się ostatnio mówi w związku z planowaną nowelizacją, wprowadzającą moratorium na jej pobór), niż o opłacie adiacenckiej.

Zarówno opłata adiacencka, jak i opłata planistyczna to forma daniny publicznej, którą właściciele nieruchomości mogą być zobowiązani uiścić na rzecz gminy. Różnią się one jednak zasadniczo, zarówno w zakresie podstawy prawnej, jak i przyczyn powstania obowiązku uiszczenia danej opłaty oraz momentu jej naliczenia. Obie są powiązane ze wzrostem wartości nieruchomości, jednak opłata planistyczna jest regulowana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Opłata (renta) planistyczna wynika z uchwały gminy, która wprowadza lub zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Zasada jest prosta: kiedy gmina wprowadza lub zmienia plan zagospodarowania, a działania te prowadzą do wzrostu wartości nieruchomości, właściciele gruntów są zobowiązani do zapłaty opłaty planistycznej.  Obowiązek jej zapłaty powstaje jednak dopiero w przypadku sprzedaży nieruchomości – inaczej niż przy opłacie adiacenckiej – w drodze decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta ustalającej opłatę i to wyłącznie wtedy, gdy transakcja ma miejsce w ciągu pięciu lat od wejścia w życie uchwalonego MPZP lub jego zmiany. Co istotne, procentowa wysokość opłaty planistycznej jest ustalana przez gminę każdorazowo w uchwale dotyczącej MPZP i nie może przekroczyć 30 proc. wzrostu wartości danej nieruchomości.

Opłata adiacencka – problem właściciela czy dewelopera?

Warto zauważyć, że pomimo iż obowiązek zapłaty opłaty planistycznej jest związany z konkretną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak w praktyce często odnosi się do wielu transakcji sprzedaży nieruchomości, na co zarówno inwestorzy, jak i właściciele nieruchomości mogą nie zwrócić w porę należytej uwagi i w konsekwencji nie wziąć pod uwagę wydatków związanych z obowiązkiem poniesienia tej opłaty przy szacowaniu zysków z planowanej inwestycji. Mogą też chcieć przerzucić związane z tym koszty na drugą stronę transakcji. Podobnie jest z opłatą adiacencką.

Zdarza się bowiem, że deweloperzy lub inni inwestorzy jako podmioty profesjonalne i bardziej świadome konieczności ponoszenia tego typu opłat, zainteresowani jedynie określoną częścią danej nieruchomości pod inwestycję, oczekują dokonania przez właściciela podziału nieruchomości jeszcze przez jej nabyciem. Wówczas ciężar związany z koniecznością poniesienia opłaty adiacenckiej jest po stronie sprzedającego, co naraża go na dodatkowe koszty i tym samym zmniejszenie spodziewanego zysku ze sprzedaży nieruchomości.

Warto też dodać, że w zakresie opłaty adiacenckiej nie ma możliwości wystąpienia do organu o ustalenie wysokości tej opłaty na wniosek, przed dokonaniem czynności powodującej obowiązek jej uiszczenia, tak jak to ma miejsce w przypadku opłaty planistycznej.

W przypadku opłaty planistycznej przepisy też stanowią, że jeżeli spełnione są wszelkie przesłanki jej naliczenia, to organ musi (a nie może) taką opłatę pobrać. Jeśli zaś chodzi o opłatę adiacencką to nie sposób uprzednio ustalić, czy w danym przypadku taka opłata wystąpi i czy w konsekwencji należy zagospodarować środki na jej poniesienie oraz w jakiej wysokości.

Kontrola NIK

Choć z literalnego brzmienia przepisu dotyczącego opłaty adiacenckiej wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, to w gruncie rzeczy ustalenie i pobór tej opłaty ma charakter obligatoryjny i jest obowiązkiem organu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z  8 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1595/16). Organ może odstąpić od jej wymierzenia wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia postępowania w tym zakresie przewyższałyby wysokość samej opłaty.

W praktyce jednak wygląda to zgoła inaczej. Z opublikowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) w 2024 roku wyników kontroli przeprowadzonej w sprawie nieprawidłowości związanych z pobieraniem opłat adiacenckich wynika, że w województwie opolskim w latach 2019–2023 wiele samorządów zaniedbało obowiązek ustalenia i poboru opłaty, co może też stanowić przejaw naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podobnie może być też w innych częściach kraju.

Częste błędy gmin – brak uchwał i uchybienia proceduralne

Jednym z głównych powodów, dla których gminy nie pobierają opłat adiacenckich jest brak odpowiednich uchwał, które powinny zostać podjęte na poziomie lokalnym. Zgodnie z przepisami, aby opłata adiacencka mogła zostać nałożona, rada gminy musi uchwalić jej wysokość. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta powinien też przeprowadzić odpowiednie postępowanie administracyjne w celu ustalenia i wymierzenia takiej opłaty. Niestety, w wielu przypadkach brak tych uchwał blokuje możliwość pobrania opłaty, co jest wynikiem nieprzestrzegania procedur przez same gminy. Dodatkowo NIK stwierdził, że innymi uchybieniami po stronie gmin była nieprawidłowa interpretacja obowiązujących przepisów, która doprowadziła do przedawnienia należności z tytułu opłat adiacenckich, a także nieprawidłowości polegające na błędach w księgowaniu należności i naruszeniu zasad procedury administracyjnej.

Takie zaniedbania prowadzą do realnych strat finansowych i uniemożliwiają gminom uzyskanie środków, które mogłyby zostać przeznaczone chociażby na rozwój lub bardziej skuteczne wykonywanie jej zadań własnych.

Brak zasobów i wysokie koszty postępowań

Kolejnym problemem, który napotykają gminy, jest brak zasobów niezbędnych do przeprowadzenia postępowań administracyjnych związanych z ustalaniem opłat adiacenckich. Jak już wskazano, zgodnie z przepisami samorządy mają trzy lata od podziału nieruchomości lub ukończenia inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy drogi czy sieci kanalizacyjnej) na wszczęcie postępowania. Niestety, często ten termin zostaje przekroczony, co skutkuje niemożnością pobrania opłaty. Dodatkowo, gminy nie dysponują wystarczającymi środkami na zlecanie fachowych opinii biegłych, które są niezbędne do oszacowania wzrostu wartości nieruchomości. Opinie te, przygotowywane za niższe stawki niż rynkowe, często charakteryzują się niską jakością, co jeszcze bardziej utrudnia proces ustalania wysokości opłaty adiacenckiej, gdyż skutkuje możliwością ich łatwego podważenia w toku toczącego się postępowania. Problemem są też braki kadrowe, czyli niewystarczająca liczba osób, które mogłyby zostać oddelegowane do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia opłaty, co w rezultacie przekłada się na czas  trwania takich postępowań.

Długotrwałe postępowania i brak odpowiednich zasobów sprawiają, że samorządy wolą unikać pobierania opłat, co w konsekwencji prowadzić może także do zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Wola samorządów a przepisy prawa

Niestety, w wielu przypadkach samorządowcy interpretują przepisy dotyczące opłat adiacenckich w sposób dowolny, a część z nich uważa, że nie są one obowiązkowe. Niektórzy wójtowie czy burmistrzowie uznają, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z inwestycji gminnych, nie ma konieczności pobierania opłaty, traktując to jako formę promocji gminy. Nie chcą też zniechęcać mieszkańców do osiedlania się na danym terenie. Takie podejście jest jednak sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Skrócenie terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej – nowelizacja w Sejmie

Obecnie trwają prace sejmowe nad projektem ustawy, który przewiduje skrócenie ustawowego terminu na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z propozycjami, termin ten miałby zostać zmniejszony o połowę – z dotychczasowych trzech lat do 18 miesięcy. Projektodawcy uznali, że obowiązujący okres jest zbyt długi, co prowadzi do niepewności wśród właścicieli nieruchomości i ogranicza ich swobodę w planowaniu budżetu domowego oraz buduje poczucie braku zaufania do Państwa.

Zmiana ma na celu zwiększenie pewności obrotu prawnego, umożliwiając szybsze i bardziej przewidywalne ustalanie opłat. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, skrócenie terminu nie będzie wiązało się z poważnymi trudnościami po stronie organów administracji. Projektodawcy zauważają, że jedyną zmianą, jaką będą musiały wprowadzić urzędy, będzie „pewna korekta w organizacji pracy niektórych jednostek administracyjnych, aby ustalenie opłaty adiacenckiej było możliwe w nowym, ustawowym terminie”.

Czy rzeczywiście sama „korekta w organizacji pracy” wystarczy?

Wnioski – konieczność zmiany podejścia gmin

Istniejące problemy z ustalaniem i pobieraniem opłaty adiacenckiej wskazują na szereg istotnych uchybień w funkcjonowaniu samorządów. Kluczowe jest, aby gminy zaczęły traktować ten obowiązek jako integralną część swojej polityki finansowej, a nie tylko jako niepotrzebny ciężar administracyjny. Potrzebne są zmiany, które pozwolą na uproszczenie procedur oraz zwiększą zasoby samorządów do prowadzenia takich postępowań. Choć brak skuteczności w ustalaniu i pobieraniu opłat adiacenckich przez gminy jest problemem z punktu widzenia finansów publicznych, nie można zapominać, że dla wielu właścicieli nieruchomości takie uchybienia prowadzą do osiągnięcia realnych korzyści.

Gdy gmina nie podejmuje wymaganych działań administracyjnych, właściciele nieruchomości mogą uniknąć opłat, które mogłyby znacząco obciążyć ich budżet. Gminy, które z różnych powodów nie pobierają opłat, umożliwiają właścicielom nieruchomości osiągnięcie zysku. W takim przypadku właściciele mogą cieszyć się wzrostem wartości swoich nieruchomości, nie ponosząc dodatkowych kosztów.

Artykuł Opłata adiacencka – obowiązek gmin i koszt właścicieli ukazał się 25 czerwca 2025 r. w dzienniku Rzeczpospolita.