Wspieranie edukacji i inwestowanie w kapitał ludzki to jedno z kluczowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Oprócz systemu pomocy materialnej oferowanej przez same uczelnie, samorządy mają uprawnienie do kreowania własnych, niezależnych programów stypendialnych dla studentów. Stypendia przyznawane studentom szkół wyższych przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią istotny instrument wsparcia edukacyjnego, mający na celu nie tylko wyrównywanie szans, lecz także motywowanie do wyboru kierunków studiów odpowiadających lokalnym potrzebom społecznym i gospodarczym.
Podstawę prawną dla działań samorządów w tym zakresie stanowi art. 96 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668 ze zm.). Przepis ten upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia rodzaju stypendium, kryteriów i sposobu jego przyznawania, maksymalnej wysokości oraz warunków wypłacania. Organ może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu. Stypendia mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego zarówno na podstawie kryteriów socjalnych, jak i za osiągnięcia naukowe, artystyczne czy sportowe, a także w związku z wyborem określonych kierunków studiów, szczególnie istotnych z punktu widzenia lokalnych potrzeb – jak kierunki medyczne. Samorządy mają swobodę w kształtowaniu zasad przyznawania stypendiów, jednak muszą respektować ogólne ramy wynikające z ustawy oraz zapewnić przejrzystość i równość dostępu do wsparcia.
Procedura przyznawania stypendiów
Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce nie określają formy, w jakiej ma następować przyznanie stypendium przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 86 ust. 2 tylko stypendium socjalne, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomoga oraz stypendium rektora jest przyznawane w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skoro stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej, to z jednej strony – procedura przyznawania stypendium nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a z drugiej strony – zawarte w art. 96 ust. 2 pkt 2 tej ustawy upoważnienie ustawowe do określenia „sposobu przyznawania stypendium” obejmuje upoważnienie do samodzielnego, niezależnego od reguł opisanych w KPA, określenia procedury przyznawania stypendium. Procedura ta nie musi zatem przewidywać mechanizmów analogicznych do tych, obowiązujących przy wydawaniu decyzji administracyjnej.
W jednej ze spraw Rada Miasta Torunia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 i art. 96 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, podjęła uchwałę w sprawie Miejskiego Programu Stypendialnego. Uchwała przewidywała m.in., że wnioski o stypendium, które nie spełniają wymogów formalnych zostają odrzucone, a Komisja Stypendialna nie ma obowiązku wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych. Jeden ze studentów złożył wniosek o stypendium, jednak nie otrzymał decyzji administracyjnej ani wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Po zapytaniu o rozstrzygnięcie, otrzymał informację, że nie otrzymał stypendium.
Student zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wyrokiem z dnia z dnia 25 maja 2021 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bd 276/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę, uznając, że uchwała Rady Miasta Torunia nie narusza prawa, a upoważnienie ustawowe z art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na samodzielne określenie „sposobu przyznawania stypendium”, czyli także procedury rozpatrywania wniosków, a zatem procedura przyznawania stypendium samorządowego nie podlega przepisom KPA, w szczególności art. 64 § 2, który nakazuje wzywanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wyrok potwierdził, że jednostki samorządu terytorialnego mają dużą autonomię w określaniu procedury przyznawania stypendiów dla studentów.
Stypendium dla przyszłego lekarza
W innej sprawie Rada Miejska w Elblągu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 96 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, podjęła uchwałę, w której określono regulamin przyznawania stypendium studentom kierunku lekarskiego. Uchwała przewidywała m.in. stałą wysokość stypendium (2.000 zł brutto miesięcznie), warunki jego przyznania (m.in. zobowiązanie do podjęcia pracy w elbląskich szpitalach po ukończeniu studiów), zasady wypłaty, utraty oraz zwrotu stypendium wraz z odsetkami. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały w całości, uznając, że uchwała nie określa maksymalnej wysokości stypendium, lecz sztywną kwotę, co narusza delegację ustawową z art. 96 ust. 2 pkt 3 ustawy, a nadto, że wprowadza regulacje dotyczące wymogów przyszłego zatrudnienia stypendysty, utraty stypendium i naliczania odsetek, które zdaniem Wojewody wykraczają poza upoważnienie ustawowe.
Rozstrzygnięcie Wojewody zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. WSA uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, uznając, że uchwała Rady Miejskiej w Elblągu mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 96 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim, że określenie stałej kwoty stypendium jako maksymalnej nie narusza przepisów prawa – gmina może zrezygnować z przyznawania stypendium w niższej wysokości. Nadto, wskazano, że warunki dotyczące przyszłego zatrudnienia stypendysty, utraty stypendium i zwrotu wraz z odsetkami mają oparcie w art. 96 ust. 2 i 3 ustawy, a ich uregulowanie w uchwale jest dopuszczalne. Uchwale zarzucano, że choć stypendium jest wypłacane na podstawie umowy podpisanej między Prezydentem Miasta Elbląga i studentem, to jednak to nie strony umowy decydują swobodnie o treści stosunku prawnego, ale warunki tej umowy określa wiążąco uchwała. WSA uznał, że nie powinno dziwić warunkowanie przyznania stypendium, poza średnią ocen i postępami w nauce, dodatkowo zobowiązaniem się przez studenta, na etapie składania wniosku, do podjęcia zatrudnienia w elbląskich szpitalach w celu odbycia szkolenia rezydenckiego. Zdaniem Sądu, w ten sposób jednostka samorządu terytorialnego zabezpiecza własne interesy, co jest zrozumiałe i racjonalne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia. Celem uchwały było podjęcie działań zachęcających studentów kształcących się na kierunkach lekarskich do podjęcia zatrudnienia w elbląskich szpitalach oraz potrzeba zabezpieczenia i pozyskania kadry lekarskiej w elbląskich szpitalach, co miało wpływać na poziom bezpieczeństwa zdrowotnego mieszkańców miasta.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. II SA/Wa 3942/21 stwierdzono natomiast, że niedopuszczalne jest ograniczenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego możliwości przyznania stypendium studentom innych studiów niż dzienne stacjonarne, albowiem takie ograniczenie narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Sąd uznał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może różnicować uprawnionych do stypendium ze względu na formę studiów, jeśli nie wynika to z przepisów ustawowych.
Które zwolnienie podatkowe stosować?
Wątpliwości na gruncie przepisów dotyczących stypendiów dla studentów szkół wyższych budzą także kwestie podatkowe. Rozbieżność poglądów w zakresie opodatkowania stypendiów przyznawanych przez jednostki samorządu terytorialnego dotyczy przede wszystkim tego, które zwolnienie podatkowe należy stosować do tych świadczeń: art. 21 ust. 1 pkt 39 czy art. 21 ust. 1 pkt 40b ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Część jednostek samorządu terytorialnego oraz niektóre interpretacje indywidualne organów podatkowych wskazują, że do stypendiów przyznawanych na podstawie art. 96 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, należy stosować art. 21 ust. 1 pkt 39 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepis ten zwalnia z podatku dochodowego stypendia i zapomogi, o których mowa w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, bez limitu kwotowego.
Zgodnie z drugim poglądem do stypendiów przyznawanych przez jednostki samorządu terytorialnego należy stosować art. 21 ust. 1 pkt 40 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepis ten przewiduje zwolnienie z podatku dochodowego dla stypendiów, których wysokość i zasady udzielania zostały określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, ale tylko do kwoty 3.800 zł rocznie. Nadwyżka ponad tę kwotę podlega opodatkowaniu. W praktyce sądy administracyjne wielokrotnie uznawały, że art. 21 ust. 1 pkt 40b ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest przepisem szczególnym wobec pkt 39 i ogranicza zakres zwolnienia dla stypendiów.
Wątpliwości rozwiał ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 25 lipca 2025 roku, wydanym w sprawie II FSK 1378/22, który uznał, że stypendia dla studentów, których wysokość i zasady udzielania zostały określone w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, korzystają w całości ze zwolnienia z opodatkowania przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 39 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. NSA odrzucił pogląd, że art. 21 ust. 1 pkt 40b jest przepisem szczególnym wobec pkt 39 i ogranicza zwolnienie do 3.800 zł. Sąd wskazał, że oba przepisy mają tę samą rangę ustawową i obejmują zakresy normowania, które się krzyżują, a nie pozostają w relacji nadrzędności i podrzędności. Podkreślono także, że przepis art. 21 ust. 1 pkt 39 w obecnym brzmieniu został uchwalony później niż pkt 40b, a zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori (przepis późniejszy uchyla wcześniejszy) oraz lex benignior (przepis korzystniejszy dla podatnika ma pierwszeństwo), należy stosować zwolnienie pełne z pkt 39. NSA wyraźnie rozróżnił, że stypendia dla studentów przyznane przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce korzystają z pełnego zwolnienia, natomiast stypendia przyznane na podstawie innych ustaw (np. o sporcie) podlegają limitowi z pkt 40b. Wyrok ten rozstrzygnął dotychczasową rozbieżność interpretacyjną na korzyść podatników i jednostek samorządu terytorialnego.
Brak pewności prawa
Przepisy dotyczące stypendiów przyznawanych przez jednostki samorządu terytorialnego studentom szkół wyższych, choć stanowią istotny instrument wsparcia edukacyjnego i narzędzie realizacji lokalnej polityki społecznej, w praktyce okazują się niejednoznaczne i rodzą liczne wątpliwości interpretacyjne. Ustawodawca pozostawił jednostkom samorządu terytorialnego szeroką autonomię w zakresie określania kryteriów, sposobu przyznawania, wysokości oraz warunków wypłacania i zwrotu stypendiów, jednak brak precyzyjnych regulacji ustawowych prowadzi do rozbieżności w praktyce uchwałodawczej i wykonawczej. Kluczową rolę w rozstrzyganiu tych wątpliwości odgrywają sądy administracyjne, które poprzez orzecznictwo wyznaczają granice swobody jednostek samorządu terytorialnego i doprecyzowują zakres uprawnień oraz obowiązków zarówno organów samorządowych, jak i beneficjentów stypendiów. De lege ferenda, należy postulować zmiany przepisów dotyczących stypendiów JST. Przepisy te powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny, uwzględniający dotychczasowe linie orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak aby zapewnić większą pewność prawa zarówno po stronie JST, jak i studentów.
Artykuł ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita 15 października 2025 roku.
