Bywa tak, że konieczne zmiany umowy procedowane są przez strony w okresie liczonym nawet w latach. Oznacza to, że proces podjęcia kluczowej dla inwestycji decyzji trwa przez cały czas realizacji umowy a od wykonawcy oczekuje się jej zakończenia w terminie przewidzianym umową.
Wydłużony czas realizacji to również wykonywanie robót budowlanych w terminie dużo późniejszym niż pierwotnie zakładano. Biorąc pod uwagę także standardowy wzrost cen powoduje to zwiększone koszty wybudowania tego samego elementu. Przykładowo dla umowy, gdzie oferta została złożona w 2019 i nastąpiło roczne opóźnienie w wydaniu decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji (z tytułu okoliczności niezawinionych przez wykonawcę) obecnie wzrost kosztów zrealizowania tej inwestycji szacuje się na poziomie blisko 50 proc., w sytuacji, gdzie limit waloryzacji został podwyższony przez zamawiającego jedynie do 10 proc.
Czy jest możliwe przygotowanie dokumentacji budowy i jej zrealizowanie w analogicznym okresie w jakim zamawiający sporządza jedynie dokumentację? Praktyka pokazuje, że tak, jednak często jest to obwarowane znacznymi kosztami a najczęściej wiąże się z licznymi roszczeniami o przedłużenie terminu realizacji inwestycji, a co za tym idzie również o dodatkową płatność z tym związaną. Czy analiza licznych roszczeń wykonawców skłoniła zamawiających do refleksji i zmiany warunków realizacji inwestycji publicznej? Odpowiedź brzmi – tak. Jednak działania poszły w odmiennym kierunku niż można byłoby przypuszczać. Przykładowo w najświeższym wydaniu Warunków Szczegółowych Kontraktu GDDKiA wprowadziło konieczność uwzględnienia w ofercie okresu na procedowanie przez właściwe organy wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej 7 miesięcy, tj. około 210 dni. Natomiast zgodnie z zarządzeniem nr 115 generalnego dyrektora dróg krajowych i autostrad należy przyjąć 135 dni jako czas trwania procedury administracyjnej. Zmiana ta, choć na pewno ograniczy liczbę roszczeń, niestety nie pociągnęła niestety odpowiedniej zmiany terminów realizacji tych inwestycji. Dodatkowo jako kryterium poza cenowe najczęściej stosowanym elementem jest deklaracja skrócenie czasu realizacji inwestycji o kolejne trzy miesiące. Działania te spowodowały, że często – jak ma to miejsce np. w przypadku jednego z realizowanych odcinków S17, czas projektowania wynosi 17 miesięcy, a czas realizacji wynosi 19 miesięcy.
Co z terenem budowy
Przekazywanie wykonawcom terenu budowy jest kolejną zmienną wpływającą na czas realizacji robót. Odmiennie prowadzi się prace mając pełen teren budowy, a inaczej mając możliwość realizacji prac jedynie na jego fragmentach. Obecnie zamawiający w opisie przedmiotu zamówienia nakładają na wykonawców konieczność uwzględnienia coraz dłuższych okresów przekazania terenu budowy pod inwestycje. Skrajnym przypadkiem jest jeden z kontraktów realizowanych w ramach S6, gdzie w systemie wybuduj, a więc w przypadku, gdzie zamawiający posiada możliwość przejęcia wywłaszczonych działek, termin realizacji został określony na 9 miesięcy, z zastrzeżeniem, że część z działek zamawiający może przekazać w terminie sześciu miesięcy. GDDKiA zagwarantowała zatem sobie 2/3 czasu realizacji inwestycji na poczet swoich obowiązków, pozostawiając wykonawcy 1/3 czasu.
Koszty społeczne
Powyższe zagadnienia stanowią jedynie kroplę w morzu koniecznych do przeanalizowania zmiennych w celu prawidłowego oszacowania koniecznego czasu dla prawidłowej realizacji inwestycji. Systemowe podejście nie zdaje egzaminu, co pokazują liczne roszczenia oraz rozwiązywanie umów z powodu opóźnienia prac. Niestety działanie takie wiąże się z dodatkowymi kosztami przedłużenia terminu realizacji lub przy rozpisaniu nowego kontraktu ze zwiększonym kosztem budowy. Co gorsza w przeciwieństwie do realizacji kalkulacji kosztów społecznych na etapie przygotowywania inwestycji, nikt nie bada już kosztów społecznych, jakie trzeba było ponieść ze względu na nieprzewidziany wydłużony czas realizacji inwestycji.
A koszty te są zapewne niemałe, jak to miało miejsce np. w przypadku przebudowy drogi gminnej będącej w kolizji z realizowaną S5, która została zamknięta dla ruchu lokalnego w 2017 roku przez pierwszego wykonawcę i oddana do użytkowania w 2022 roku przez drugiego już wykonawcę czy trwająca od 2017 i nadal niezakończona przebudowa stacji kolejowej w Kutnie. Opóźnienia tych dwóch tylko elementów to nadprogramowe kilometry objazdów każdego dnia, liczne opóźnienia, frustracja i niezadowolenie społeczeństwa.
Czas, aby poza analizą porealizacyjną w zakresie akustyki obowiązkowym elementem badania wpływu inwestycji na środowisko było również porealizacyjne badanie ekonomicznych i społecznych skutków wyboru zarówno wariantu przebiegu drogi jak i podejmowanych decyzji.
Zdaniem autora
Joanna Cukierda radca prawny, DSK Kancelaria
Od czasu wejścia Polski do Unii nastąpił gwałtowny wzrost liczby realizowanych kontraktów infrastrukturalnych, zarówno drogowych, jak i kolejowych. Zamawiający, co rusz chwalą się przez media i portale społecznościowe kolejnymi umowami i planowanymi przetargami. Mniejszym zaangażowaniem cieszą się kukułcze jaja, które dla happy endu potrzebowały kolejnych przetargów na dokończenie budowy lub wykonanie robót w zoptymalizowany sposób. Dlaczego tak się dzieje? Przyczyn jest wiele, choć zamawiający publiczni zwykli podawać głównie skutek, a nie przyczynę – czyli popadnięcie wykonawców w opóźnienie. Czy ktoś jednak – poza sądami, które później latami badają przyczyny, podstawy, dopuszczalności i finalnie zawinienie wykonawcy analizuje: dlaczego nastąpiło odstąpienie, jak w przyszłości temu zaradzić i jaki koszt zarówno dla Skarbu Państwa jak i społeczny wiązał się z podjętymi decyzjami? Patrząc na realia, w jakich przyszło realizować firmom budowlanym inwestycje, można przyjąć domniemanie, że nie. Wszyscy znamy powiedzenie, że czas to pieniądz, jednak tego nie wiedzą polscy zamawiający sektora publicznego. Proces decyzyjny u zamawiających w dalszym ciągu kuleje. Decyzje podejmowane są zbyt późno, powodując konieczność przedłużenia realizacji inwestycji, poniesienie zwiększonych kosztów lub w ekstremalnych sytuacjach, zwłaszcza w trudnych rynkowych warunkach, niemożliwy do przejścia pat skutkujący odstąpieniem od umowy.
Artykuł ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita” 24.01.2023 r.