Realizacja inwestycji budowlanej – obiektów magazynowych, produkcyjnych czy logistycznych niemal zawsze wiąże się z koniecznością doprowadzenia infrastruktury technicznej. W praktyce oznacza to budowę tzw. „urządzeń obcych”, takich jak sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne czy telekomunikacyjne w pasie drogowym, które zgodnie z ustawą o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889) (dalej jako: „ustawa”) nie są funkcjonalnie związane z drogą ani ruchem drogowym.
Kluczowe znaczenie dla inwestora ma w tym kontekście kategoria drogi, w której pasie drogowym planowana jest budowa urządzeń. To ona determinuje tryb uzyskania zgody zarządcy drogi oraz to, czy zostanie ona wydana w drodze decyzji administracyjnej, czy na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Kategorie dróg – podstawowe rozróżnienie
Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogami publicznymi są drogi zaliczone do jednej z czterech kategorii: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.
Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe drogi, które nie zostały zaliczone do żadnej z powyższych kategorii, stanowią drogi wewnętrzne, które mogą pozostawać własnością gminy.
Droga publiczna – decyzja administracyjna jako warunek budowy urządzeń
W przypadku lokalizacji urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej zastosowanie znajdują przepisy ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Inwestor zatem zobowiązany jest do uprzedniego uzgodnienia projektu budowlanego przyłącza i uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, a następnie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia budowlanego.
Postępowanie ma charakter administracyjnoprawny, zarządca drogi (organ) działa w sposób władczy, a wydana decyzja określa szczegółowe warunki budowy urządzeń.
Droga wewnętrzna – reżim cywilnoprawny
Odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku dróg wewnętrznych, nawet jeżeli ich właścicielem jest gmina lub zarządza nimi jednostka organizacyjna (np. zarząd dróg miejskich). Drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi.
W takim przypadku nie stosuje się ustawy o drogach publicznych w zakresie wydawania zezwolenia, gdyż zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Inwestor uzyskuje uzgodnienie, a następnie zawiera umowę (porozumienie) z właścicielem lub zarządcą drogi.
Procedura ta jest mniej sformalizowana i często szybsza, jednak niesie istotne ryzyko polegające na tym, że uzgodnienie samo w sobie nie daje prawa do realizacji inwestycji. Dopiero zawarcie umowy (porozumienia) sankcjonuje to uzgodnienie i tworzy podstawę prawną do zajęcia pasa drogowego.
W przypadku dróg wewnętrznych uzyskanie zgody na lokalizację przyłączy lub urządzeń infrastruktury technicznej nie ogranicza się wyłącznie do formalnego uzgodnienia przebiegu urządzeń. Kluczowe znaczenie ma treść porozumienia zawieranego z właścicielem lub zarządcą drogi, ponieważ to właśnie ten dokument określa zakres praw, obowiązków oraz odpowiedzialności stron. W praktyce zarządcy dróg w szczególności gminy, spółki komunalne czy wspólnoty mieszkaniowe często wprowadzają postanowienia mające na celu szerokie zabezpieczenie ich interesów prawnych i finansowych.
Najczęściej spotykane klauzule przewidują, że inwestor lub właściciel urządzeń ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne kolizje infrastruktury z przyszłymi inwestycjami drogowymi, w tym koszty przebudowy, przełożenia lub usunięcia urządzeń. W praktyce oznacza to, że nawet prawidłowe wykonanie robót związanych z budową urządzeń oraz uzyskanie zgody zarządcy drogi nie wyłącza ryzyka ponoszenia przez inwestora dodatkowych kosztów w przyszłości. Tego rodzaju zapisy służą przede wszystkim zabezpieczeniu interesu właściciela drogi i przeniesieniu ryzyka finansowego związanego z przyszłą przebudową drogi na inwestora.
Należy jednak pamiętać, że porozumienia tego rodzaju mają charakter cywilnoprawny i podlegają zasadzie swobody umów określonej w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że przedstawione przez zarządcę drogi postanowienia nie mają charakteru nienegocjowalnego. Inwestor ma prawo negocjować warunki dotyczące odpowiedzialności za przyszłe kolizje, zasad finansowania przebudowy infrastruktury czy zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej. Profesjonalna analiza i odpowiednie wynegocjowanie treści porozumienia pozwalają skutecznie zabezpieczyć interesy obu stron oraz ograniczyć ryzyko sporów i nieprzewidzianych kosztów w przyszłości.
Zmiana kategorii drogi – skutki dla inwestora
Kategoria drogi nie ma charakteru niezmiennego. Może zostać zmieniona w drodze aktu odpowiedniego organu. W przypadku dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy (miasta), w przypadku dróg krajowych w drodze rozporządzenia właściwego ministra.
Warunkiem zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej jest, m.in. fakt, że stanowi ona własność podmiotu publicznego: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.
Szczególnie istotna z praktycznego punktu widzenia jest sytuacja, w której inwestor uzyskał uzgodnienie dotyczące lokalizacji urządzeń w drodze wewnętrznej, jednak przed zawarciem porozumienia oraz rozpoczęciem robót droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych. W takim przypadku należy przyjąć, że wcześniejsze uzgodnienia wygasają. Nie doszło bowiem do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która sankcjonowałaby wydane uzgodnienie, a sama zgoda nie została jeszcze zrealizowana poprzez wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej.
Dodatkowo zmianie ulega podstawa prawna całej procedury. Relacja o charakterze cywilnoprawnym zostaje zastąpiona reżimem administracyjnoprawnym wynikającym z przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji inwestor zobowiązany jest do ponownego wystąpienia do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie, tym razem decyzji administracyjnej zezwalającej na lokalizację urządzeń w pasie drogowym.
W praktyce oznacza to konieczność przeprowadzenia procedury od początku, co może prowadzić do opóźnień inwestycyjnych, dodatkowych kosztów oraz ryzyka zmiany warunków technicznych lub formalnych realizacji inwestycji.
Podsumowanie
Jak wynika z powyższego, na etapie planowania inwestycji istotne jest bieżące monitorowanie statusu prawnego drogi oraz właściwe zabezpieczenie interesów inwestora jeszcze przed rozpoczęciem robót. W praktyce sama zgoda na lokalizację urządzeń często nie jest wystarczająca, kluczowe znaczenie ma również analiza treści uzgodnień, porozumień i warunków narzucanych przez zarządcę lub właściciela drogi. Pozwala to ograniczyć ryzyko ponoszenia w przyszłości dodatkowych kosztów związanych z przebudową infrastruktury, uniknąć utraty skuteczności uzyskanych uzgodnień oraz zabezpieczyć ciągłość realizacji inwestycji. Odpowiednie przygotowanie prawne procesu już na jego początkowym etapie może mieć decydujący wpływ zarówno na harmonogram inwestycji, jak i jej bezpieczeństwo finansowe.
