Warunki techniczne w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego muszą być uzasadnione… technicznie

Wydając decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, organ wskazuje warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. W warunkach przywrócenia wskazuje się zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie precyzuje tego stwierdzenia, zatem szczegółowe wskazania co do takich elementów jak sekwencja pracy czy sposób odtwarzania pasa drogowego będą zależały od każdorazowej indywidualnej sytuacji.

Praktyka organów administracji nie zawsze jest prawidłowa

Organy wydające decyzje w sprawie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym mogą niekiedy ulec pokusie, aby w dbałości o interes publiczny, niejako „korzystając z okazji”, że w pasie drogowym prowadzone będą roboty, wskazać wykonawcy konieczność odtworzenia zniszczonej podczas robót nawierzchni w taki sposób, aby nieco podnieść standard wykonania nawierzchni czy zadbać o techniczne rozwiązania, które ulepszą jakość nawierzchni, ale które nie występowały w dotychczasowej specyfikacji technicznej nawierzchni.

Rozwiązania takie są korzystne z punktu widzenia organu zarządzającego danym terenem – poprawa jakości drogi z pewnością jest zawsze w interesie społecznym. Jednak takie rozwiązanie raczej nie będzie korzystne dla wykonawcy zobowiązanego do odtworzenia nawierzchni w podwyższonym standardzie, gdyż to co do zasady podnosi koszty wykonania, niekiedy nawet w sposób znaczący.

W przypadku wskazania przez organ, w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, dodatkowych działań wykraczających ponad samo odtworzenie nawierzchni pasa, każdorazowo rozważyć należy, czy nałożenie na wykonawcę danych obowiązków technicznych jest uzasadnione właśnie od strony technicznej. Wniosek ten brzmi jak oczywistość, jednak zbyt często organy administracji wypełniają jeden przyjęty wzór decyzji, zmieniając tylko dane wnioskodawcy i datę. W opisanej sytuacji bowiem konieczne będzie rozważenie, czy z danego stanu faktycznego i dokumentacji można wywieść jednoznaczne stwierdzenie, czy dane wskazanie jest właśnie technicznie uzasadnione – i to uzasadnione wystarczająco szczegółowo, w oparciu o twarde fakty, badania i charakterystykę konkretnej realizacji.

Przykładowa sprawa – określenie warunków technicznych bez rozważenia wskazań technicznych

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu trafiła niegdyś sprawa¹, w której sąd rozpatrywał skargę spółki gazownictwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia polegającego na budowie sieci gazociągu. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., dokonując uzgodnienia w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożył na spółkę obowiązek odwodnienia wykopu, które spółka uważała nie tylko za niezasadne, ale wręcz – za niebezpieczne rozwiązanie. Z tego powodu sprawa została zaskarżona do SKO, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

WSA uznał, że pod pojęciem przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności pasa drogowego należy rozumieć nie tylko doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez dokonanie naprawy pasa drogowego na powierzchni, ale także pod powierzchnią, gdyż stan podpowierzchniowy ma wpływ na stan użyteczności pasa. Taki „rozszerzony” (o prace podpowierzchniowe) zakres prac może zatem być uzasadniony z technicznego punktu widzenia. WSA wskazał jednak, ze taką techniczną zasadność należy każdorazowo wykazywać poprzez wskazanie bardzo konkretnych okoliczności, które w rozpatrywanym przypadku uzasadniają konieczność wykonania bardzo konkretnych prac. Równocześnie, WSA uznał, że organ w rozpatrywanym przypadku takiej zasadności nie udowodnił.

Wniosek taki został wywiedziony z paru okoliczności. Po pierwsze, wydając decyzję, organ nie uzasadnił potrzeby wykonania takich prac, a odniesienie się do tej kwestii jedynie w ogólny sposób (celem ochrony pasa drogowego oraz zapewnienia właściwego jego odwodnienia) jest niewystarczające do stwierdzenia, czy warunek jest niezbędny. Po drugie, w toku postępowania sądowego przedstawiono opinię techniczną w sprawie oceny warunków technicznych w opisanej sytuacji, która zawierała szereg uwag, także krytycznych, dotyczących zasadności nałożonego na spółkę obowiązku. WSA zauważył jednak, że raport ten nie był znany organowi na etapie wydawania decyzji, a zawarte w nim kwestie (jako nieznane na etapie postępowania administracyjnego) nie były przez organ rozważane. Dodatkowo, WSA uznał za znaczący fakt, iż zgodnie z owym technicznym raportem, zasadność odbudowy w sposób wskazany w decyzji wcale nie jest jednoznaczna, jak twierdzi to organ, który nie przeprowadził on w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów, aby kwestie te wyjaśnić.

W tej sytuacji WSA uznał, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 KPA), a z tego względu należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Niezgodność z innymi przepisami prawa

Na marginesie wspomnieć też trzeba, że jeśli wskazania zawarte w decyzji naruszają inne przepisy obowiązującego prawa (np. zawierają polecenia niezgodne z przepisami np. prawa budowlanego), to stwierdzić wówczas należy, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.²). Jeśli zatem wskazania techniczne zawarte w decyzji są niezgodne z przepisami np. prawa budowlanego i sztuki budowlanej uznać należy, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioski

Z opisanego stanu sprawy z Wrocławia wywieść można konieczność racjonalnego działania, w oparciu o twarde fakty, badania i wiedzę techniczną. Organy wydające decyzje zezwalające na zajęcia pasa drogowego i wskazujące uwarunkowania techniczne odbudowy za każdym razem winny pochylić się nad konkretną sytuacją, zasięgnąć opinii technicznej co do specyfiki danych robót (np. specyfika napraw sieci gazowej może się różnić od specyfiki prac ogólnobudowlanych), danego terenu (w konkretnej lokalizacji), itd. Jeśli organ w danej sytuacji nie wypełni obowiązków uwzględnienia powyższego, a wykonawca kwestionuje zasadność ustalonych warunków odbudowy, warto zasięgnąć rady prawnika, czy stan faktyczny nie daje podstaw do zaskarżenia takiej decyzji.

***

¹ II SA/Wr 763/06

² Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygnatura II SA/Bk 441/11