Nieprawidłowa wycena części zamówienia decyduje o rażąco niskiej cenie całej oferty

Po dogłębnej analizie oferty konkurenta, prawnicy DSK zweryfikowali, że jedna z pozycji w kosztorysie ofertowym tj. „Personel biurowy oraz pomocniczy”, budzi szczególne wątpliwości pod względem wysokości kosztu przeznaczonego na realizację tego elementu zamówienia.

Zgodnie z wymaganiami SIWZ, osoby sprawujące powyższe funkcje miały zostać obowiązkowo zatrudnione przez wykonawcę na podstawie umowy o pracę. Wraz z tym wymogiem, na wykonawcy spoczywał zatem obowiązek uwzględnienia w cenie tej pozycji Kosztorysu kosztów obejmujących kwotę minimalnego wynagrodzenia, jak również wszelkie pozostałe koszty pracodawcy. Dodatkowo, poddając treść SIWZ dokładnej weryfikacji, dostrzeżono również konieczność ujęcia w kosztach „Personelu biurowego oraz pomocniczego” kosztów związanych z urlopami oraz zastępstwami. Jak wykazali członkowie zespołu DSK, powyższe czynniki stanowią również koszt wykonawcy i znacząco wpływają na cenę oferty.

Zespół Kancelarii DSK, w celu przedstawienia Izbie jasnego stanowiska w tej sprawie, przygotował w odwołaniu szczegółową analizę kosztów, jakie pracodawca obowiązany jest ponieść w przypadku zatrudnienia w ramach stosunku pracy, wraz z kalkulacją dodatkowych wymagań SIWZ w tym zakresie. Przedstawiona kalkulacja wykazała, że kwota, jaką konkurent Klienta przeznaczył w ofercie na pokrycie kosztów personelu biurowego oraz pomocniczego nie wystarcza na pokrycie nawet minimalnych kosztów pracodawcy.

Dodatkowo, zespół Kancelarii DSK przeanalizował także wyjaśnienia rażąco niskiej ceny, jakie w toku przetargu złożył konkurent i wskazał, że pozostają one sprzeczne z wymaganiami PZP w tym zakresie. W opinii DSK wyjaśnienia te pozostawały lakoniczne, brak w nich było dowodów wykazujących zasadność stanowiska wykonawcy, a zaproponowana kwota – mimo zapewnień o zatrudnieniu w ramach stosunku pracy – nie zapewnia spełnienia wymagań SIWZ oraz przepisów prawa.

W konsekwencji wskazano, że oferta konkurenta nie spełnia wymagań SIWZ, zawiera rażąco niską cenę i powinna podlegać odrzuceniu.

W toku rozprawy przed KIO, konkurent przedłożył pismo procesowe, w którym wskazał, że kwota wskazana w pozycji „Personel biurowy oraz pomocniczy” została umieszczona omyłkowo, zaś stanowiska w ramach personelu biurowego oraz pomocniczego zajmować będą wspólnicy spółki, w konsekwencji czego wykonawca nie będzie musiał ponosić kosztów zatrudnienia. W odpowiedzi na te twierdzenia wykonawcy, pełnomocnicy z ramienia Kancelarii DSK podnieśli, że taka argumentacja nie może znaleźć uzasadnienia. Twierdzenia konkurenta pozostają bowiem sprzeczne z treścią wyjaśnień ceny złożonych w toku przetargu, a – rzekomy – błąd w ofercie (powielony w wyjaśnieniach) nie może być tłumaczony omyłką, ponieważ szereg okoliczności wskazuje na celowe działanie wykonawcy w tym zakresie.

Po przedstawieniu stanowisk, Izba wydała wyrok, w którym uwzględniła odwołanie, orzekając że oferta wykonawcy zawiera rażąco niską cenę i nakazała zamawiającemu m.in. odrzucenie oferty konkurenta oraz unieważnienie wyboru oferty najkorzystniejszej.

W uzasadnieniu wyroku Izba wskazała, że zgodnie z kalkulacjami odwołującego, oferta konkurenta zawiera rażąco niską cenę. KIO uznała, że dzięki szczegółowej analizie odwołujący udowodnił, że w kwocie przedstawionej przez wykonawcę dla pozycji „Personel biurowy oraz pomocniczy” nie można ująć wszystkich wymagań SIWZ oraz wymogów przepisów prawa. Izba wskazała, że przedstawiona kwota nie tylko nie wystarcza na pokrycie kosztów minimalnego wynagrodzenia, ale także – jak słusznie zauważył odwołujący – nie pozwala na realizację wymagań zamawiającego dotyczących zastępstw oraz zwolnień chorobowych.

Co szczególnie istotne, przedmiotowe orzeczenie KIO potwierdziło, że rażąco niska cena w jednym elemencie oferty może wpływać na fakt, iż cała oferta – globalnie – pozostaje rażąco niska.

Wyrok ten stanowi odzwierciedlenie zmian wprowadzonych nowelizacją PZP z 2016 r., zgodnie z którymi zamawiający ma obowiązek wzywania do wyjaśnień nawet w przypadku, gdy jedynie istotna część składowa oferty wydaje się rażąco niska.

Dotychczas w doktrynie trwał spór co do skutków sytuacji, w której dany element ceny pozostaje rażąco niski, natomiast globalna cena pozostaje dalej na rynkowym poziomie.

Część ekspertów prezentowała stanowisko, że element składowy ceny nie może determinować jej ogólnego charakteru i sprawiać, że finalna cena oferty zostaje dotknięta przymiotem rażąco niskiej. Według nich – pomimo zmian w PZP – nadal przesłanką do odrzucenia oferty – w myśl art. 90 ust. 3 PZP – pozostaje wyłącznie oferta, która globalnie zawiera rażąco niską cenę, nie zaś jedynie jej jeden – nawet rażąco nisko wyceniony – element.

Wskazane orzeczenie KIO zdaje się rozwiewać powstałe wątpliwości. Izba – orzekając, że do stwierdzenia rażąco niskiej ceny całej oferty wystarczy, iż jedynie jej istotny element zostanie dotknięty tą wadą, wskazała wyraźny sposób interpretacji przepisów PZP w tym zakresie.

Z perspektywy wykonawców wyrok ten jest niezwykle istotny. Składając ofertę, koniecznym pozostaje bowiem odpowiednie skalkulowanie wszelkich elementów, które są istotne z punktu widzenia oferty oraz przedmiotu zamówienia. Zatem nawet ustalenie ceny globalnej na – wydawałoby się – rynkowym poziomie, może nie uchronić wykonawcy przed jej odrzuceniem.

Stanowisko KIO daje również Wykonawcom szersze możliwości w zakresie analizy i podważania ofert konkurencji. Izba potwierdziła bowiem, że należy weryfikować złożone w przetargu oferty szczegółowo, w każdym elemencie, ponieważ ewentualne nieprawidłowości mogą pozwolić na odrzucenie wadliwej oferty konkurencji.

Wykonawcy powinni zatem przykładać szczególną uwagę do kalkulacji oraz oceny każdego elementu oferty. Błędne ustalenie nawet jej pozornie nieistotnej części składowej, może wpłynąć bowiem na pozbawienie możliwości uzyskania zamówienia.

(Orzeczenie KIO z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt KIO 1417/19)