Samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego a samowola budowlana

W powyższym kontekście w ostatnim czasie zapadł niezwykle istotny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w składzie 7 osobowym, który rozstrzygnął problem dający się sprowadzić do pytania:

Czy na osobę, która rozpoczęła użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami (samowola budowlana, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego) i bez wymaganych prawem zezwoleń (decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zgłoszenia zakończenia budowy) można nałożyć karę tytułem samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego?

W wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. (sygn. akt: II OSK 2641/17) NSA rozstrzygnął, że wybudowanie budynku w okolicznościach jak opisane powyżej, uniemożliwia nałożenie kary administracyjnej z tytułu przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego z bardzo prozaicznego powodu – Inwestor nie może naruszyć przepisów dotyczących zgłoszenia zakończenia budowy lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) do momentu zakończenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego.

Na pierwszy rzut oka wytłumaczenie to wydaje się nielogiczne, warto jednak sięgnąć do przepisów oraz dotychczasowej linii orzeczniczej, aby zrozumieć argumentację sądu administracyjnego.

KIEDY NAKŁADA SIĘ KARĘ ZA SAMOWOLNE PRZYSTĄPIENIE DO UŻYTKOWANIA OBIEKTU BUDOWLANEGO?

Do 19 września 2020 r. kara, o której mowa w niniejszym artykule, uregulowana była w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego:

W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Po 19 września 2020 r., przepis ten, wraz z modyfikacją jego treści, przeniesiono do art. 59i Prawa budowlanego, którego ust. 1 stanowi, że:

W przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Ustawodawca przewidział również dalszą procedurę mającą na celu „zmuszenie” Inwestora do legalnego użytkowania obiektu budowlanego poprzez system powtórnego nakładania kar, do momentu dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli mówiąc prościej: do skutku.

Szerzej na temat nowej procedury doprowadzania budynku do użytkowania zgodnie z prawem pisaliśmy tutaj.

Wreszcie, aby mieć pełny obraz sytuacji należy sięgnąć do przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Ustawodawca przewiduje w nich (art. 54 p.b.), że generalną zasadą jest dokonanie przez Inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy – jeśli w ciągu 14 dni organ nie wniesie sprzeciwu, Inwestor może przystąpić do użytkowania budynku. Prawo budowlane przewiduje jednak 3 wyjątki od tej zasady (art. 55 p.b.):

1. W sytuacji, gdy zrealizowany obiekt budowlany przyporządkowany jest do określonej kategorii obiektów budowlanych (art. 55 ust. 1 p.b.);

2. Wybudowany został w ramach samowoli budowlanej lub istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w drodze procedury legalizacyjnej albo naprawczej (art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 p.b.) nałożony został przez organ nadzoru budowlanego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 2 p.b.);

3. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Szerzej na temat samej procedury przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pisaliśmy tutaj.

NAŁOŻENIE KARY W PRZYPADKU UŻYTKOWANIA SAMOWOLI BUDOWLANEJ

Pochylając się nad wspomnianym wcześniej wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 2020 r., konieczne jest przedstawienie dwóch linii orzeczniczych, które do tej pory funkcjonowały obok siebie, diametralnie przy tym różniąc się skutkami dla podmiotu, na który nałożono karę administracyjną tytułem samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Pierwszy z tych poglądów nazwać można „represyjnym”, ponieważ zakłada on, że skoro ustawodawca przewiduje nałożenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku wybudowanego legalnie, to tym bardziej piętnuje on takie samo zachowanie względem obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej, czy też istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Innymi słowy stanowisko to przyjmuje równorzędność i niejako odrębność dwóch naruszeń przepisów prawa budowlanego – realizacji budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz jego nielegalnego użytkowania. Pogląd ten objawia się w konieczności nałożenia kary tytułem samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na każdy podmiot, który tego naruszenia się dopuścił, niezależnie od tego czy był on w ogóle zdolny do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Drugi z pojawiających się poglądów, liczniej występujący w orzeczeniach sądów administracyjnych, sięga bardziej do istoty i charakteru prawa budowlanego, a więc nakładania przez ustawodawcę określonych obowiązków na Inwestora, które ograniczają jego wolność budowlaną. Kształt tych przepisów powoduje więc, że to na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego zredagowania przepisów, aby w sposób maksymalnie precyzyjny nakładały na dany podmiot zakazy i nakazy. Inwestor (lub właściciel nieruchomości) nie może więc ponosić negatywnych konsekwencji niedokładnego sformułowania przepisów.

MOŻLIWOŚĆ UZYSKANIA DECYZJI O POZWOLENIU NA UŻYTKOWANIE SAMOWOLI BUDOWLANEJ

Powyższe oznacza, że nie można od Inwestora (czy też innego podmiotu, który przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego) wymagać, aby ponosił on karę za brak podjęcia działań, których podjąć de facto nie mógł. Analizując bowiem przepisy art. 54, 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego nasuwa się wniosek, że osoba, która popełniła samowolę budowlaną lub też istotne odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie może skutecznie dokonać zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, lub też uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wynika to z treści art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego:

Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 [postępowanie legalizacyjne – samowola budowlana – przyp. AM] albo art. 51 ust. 4 [postępowanie naprawcze – istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego – przyp. AM].

Niezwykle istotnym przy tym jest to, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niejako nie istnieje w momencie popełnienia samowoli/istotnego odstępstwa (czy też innymi słowy, nie ma dla niego podstawy prawnej). Obowiązek ten powstaje dopiero w momencie przeprowadzenia procedury legalizacyjnej (art. 49 p.b.) lub naprawczej (art. 51 p.b.) poprzez nałożenie go na podmiot zobowiązany przez prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego. Tym samym przyjąć należy, że budynek wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę/zgłoszenia bądź z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego znajduje się w swoistym „użytkowym” limbo – przepisy at. 54 i 55 p.b. stosować można względem niego dopiero od momentu zakończenia postępowania legalizacyjnego/naprawczego.

LUKA PRAWNA CZY CELOWE DZIAŁANIE?

Mówić więc można o swoistej luce prawnej, w której obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej lub istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego można użytkować de facto do momentu zakończenia postępowania legalizacyjnego/naprawczego. Sytuacja ta wynika z faktu, że co do zasady ustawodawca nie zakazuje użytkowania obiektów budowlanych, przewidując jednak karę za rozpoczęcie użytkowania bez wymaganych prawem dokumentów (wyjątek stanowi art. 66 ust. 1a i 2 p.b., który dotyczy jednak stanu technicznego budynku).

Argumentacja ta zmierza więc w kierunku, w którym przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział konieczność uzyskania przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, to nie można jednocześnie uznać, iż narusza on wymóg uzyskania tego rodzaju decyzji przed tym jak w ogóle obowiązek ten zostanie na niego nałożony (a więc przed zakończeniem jednego z tych postępowań).

Takie też stanowisko przyjął 7 osobowy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. (sygn. akt: OSK 2641/17), konkludując: natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

NOWE PRZEPISY – JEDNO SŁOWO, OGROMNA ZMIANA?

Przedmiotowy wyrok wydany został na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 19 września 2020 r. (przy czym stosownie do art. 25 Ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw^[2], do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie przepisy zmienianej ustawy – Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym).

Jak więc należy odnieść powyższe rozważania do nowej regulacji zawartej w art. 59i Prawa budowlanego, która stosowana jest do postępowań wszczętych po 19 września 2020 r.?

Oprócz oczywistej zmiany związanej z samą procedurą karania za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego („żółta kartka” i nakładanie kar „do skutku”), w samej treści przepisu doszło do jednego istotnego wykreślenia, które przewrócić może do góry nogami dotychczasową praktykę. Ustawodawca zdecydował się na karanie nie tyle w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 p.b., lecz stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 p.b.

To jedno słowo wbrew pozorom zupełnie zmienia charakter kary za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego. Do tej pory, na co zwracano uwagę w orzecznictwie, przyjmowano, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić jedynie raz ⁽³⁾. Pogląd ten wiązał się nierozerwalnie ze stwierdzeniem, że karę z tego tytułu wymierzyć można także tylko raz (ponieważ nie można wielokrotnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego).

Zmiana treści przepisu powoduje, że dany podmiot nie jest karany za samo tylko przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (jednorazową czynność), a za jego użytkowanie (czyli czynność rozciągniętą w czasie i trwającą przez cały czas działania niezgodnego z prawem). Takie sformułowanie przepisu niezbędne było dla wprowadzenia możliwości wielokrotnego karania niepokornego użytkownika obiektu budowlanego.

CZY DOTYCHCZASOWE ORZECZNICTWO MOŻNA STOSOWAĆ DO ART. 59I PRAWA BUDOWLANEGO?

W tym kontekście należy ponownie zadać pytanie: co w przypadku, gdy użytkowany samowolnie jest budynek wybudowany w ramach samowoli budowlanej lub istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zauważyć należy, że w dalszym ciągu działaniem, które podlega karze administracyjnej jest naruszenie przez podmiot użytkujący nielegalnie budynek art. 54 i 55 Prawa budowlanego (a więc tak samo jak miało to miejsce w przypadku dotychczasowego brzmienia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Warto jednak zwrócić uwagę na pewien niepozorny szczegół – zarówno art. 54 i 55 traktują o działaniach, które Inwestor powinien podjąć przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego.

Zasadniczym pytaniem, przed którym z całą pewnością staną organy administracji oraz sądy administracyjne, będzie więc rozstrzygnięcie, jak zmienioną względem art. 57 ust. 7 treść art. 59i Prawa budowlanego odnosić należy względem budynków wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, bądź istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Spodziewać się można, że dla ustalenia czy dotychczasowe orzecznictwo oparte na treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zachowa swoją trafność dla nowej regulacji, kluczowe będzie ustalenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy fakt karania czynności ciągłej, jaką jest użytkowanie, w miejsce dotychczasowego karania czynności pojedynczej, jaką jest przystąpienie do użytkowania wpływa na możliwość stwierdzenia naruszenia art. 54 i 55 p.b., które to naruszenie jest niezbędne do skutecznego nałożenia kary administracyjnej?

2. Czy okoliczność wymogu posiadania zezwolenia administracyjnego (załatwionego w formie milczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy albo decyzji o pozwolenia na użytkowanie) przed przystąpieniem do użytkowania ma wpływ na ocenę faktu ciągłego użytkowania budynku wybudowanego w ramach samowoli budowlanej. Innymi słowy, czy w dalszym ciągu należy badać samą możliwość uzyskania przez dany podmiot decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, czy też liczyć się będzie tylko sam fakt jej użytkowania?

3. Wreszcie, czy wobec podmiotu, który użytkuje budynek wybudowany w ramach samowoli budowlanej, można mówić o naruszeniu art. 54 i 55 p.b., skoro w dalszym ciągu obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powstaje dopiero w momencie zakończenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b.)?

NAŁOŻENIE KARY ADMINISTRACYJNEJ NA PODSTAWIE ART. 59I PRAWA BUDOWLANEGO W PRZYPADKU ZAISTNIENIA SAMOWOLI BUDOWLANEJ

Wydaje się, że odpowiedź na powyższe pytania prowadzi do wniosku, że w istocie możliwe jest stosowanie dotychczasowego orzecznictwa do nowej regulacji art. 59i. Wszystko bowiem sprowadza się w dalszym ciągu do tego samego problemu: organ nadzoru budowlanego nie może wymagać od podmiotu użytkującego obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej, aby przedstawił on decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (ew. zawiadomienie o zakończeniu budowy), skoro obowiązek jej uzyskania może zostać na niego nałożony dopiero po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego albo naprawczego.

Tym samym ewentualne nałożenie kary administracyjnej opierałoby się na karaniu za niewykonanie niemożliwej do podjęcia czynności. Prowadziłoby to de facto do pośredniego zakazu użytkowania obiektu budowlanego (ponieważ użytkownik musiałby przestać użytkować budynek do momentu zakończenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego). Z uwagi na brak wyposażenia organów nadzoru budowlanego przez ustawodawcę w kompetencje do zakazywania użytkowania budynku z tytułu innego niż stan techniczny obiektu budowlanego stałoby to w sprzeczności z zamiarem prawodawcy stojącym za takim skonstruowaniem przepisów odnoszących się do użytkowania obiektu budowlanego.

W szczególności wziąć należy pod uwagę to, że w przypadku kar administracyjnych, a taką jest kara za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w razie wątpliwości należy je rozstrzygać na korzyść zobowiązanego.

Oczywiście z całą mocą podkreślić należy, że każdy budynek powinien być wybudowany zgodnie z przepisami, na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia, a przed przystąpieniem do jego użytkowania należy dopełnić wszelkich formalności zgodnie z treścią art. 54 i 55 p.b. Sytuacja opisywana w niniejszym artykule dotyczy zdarzenia wyjątkowego, które wiąże się częstokroć z trudnym i niewątpliwie stresującym dla Inwestora lub właściciela nieruchomości postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Nie należy więc jej traktować jako narzędzia służącego do omijania formalności administracyjnych.

PODSUMOWANIE

Jak wynika z powyższej analizy specyfika Prawa budowlanego objawia się w potrzebie niezwykle precyzyjnego i skrupulatnego formułowania treści przepisów nakładających na Inwestorów, czy też właścicieli nieruchomości, obowiązków, jak również kar za postępowanie niezgodne z ustawą. Z uwagi na złożoność instytucji prawnych składających się na proces inwestycyjny może się zdarzyć, że będą one na siebie oddziaływać w sposób, który z wąskiego punktu widzenia będzie nielogiczny, bądź też niesprawiedliwy. W szerszym jednak spojrzeniu, uwzględniającym wzajemne relacje i nadrzędną zasadę objawiającą się w konieczności precyzyjnego formułowania przepisów ograniczających wolność budowlaną, przepisy te nabierają jednak sensu.

Opisane w niniejszym artykule zagadnienie pokazuje jednak, że zwłaszcza na początku stosowania nowej regulacji zawartej w art. 59i niezwykle istotne będzie nakierowanie sądów administracyjnych na pogląd korzystny dla Inwestorów lub właścicieli nieruchomości.

DSK Kancelaria reprezentuje Klientów w sprawach związanych z oddaniem do użytkowania obiektów budowlanych, jak również nakładania kar za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego, a także wszelkich innych, związanych z procesem inwestycyjnym.

Zachęcamy do lektury innych artykułów, w których omawiamy temat użytkowania obiektów budowlanych:

https://dsklegal.pl/artykuly/przystapienie-do-uzytkowania-obiektu-budowlanego/

https://dsklegal.pl/artykuly/tarcza-antykryzysowa-2-0-a-pozwolenie-na-uzytkowanie/

_______

Kontakt:

Marta Dziewulska: m.dziewulska@dsk-kancelaria.pl

^[1] ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej „Prawo budowlane”, aktualny t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333,).

^[2] Dz. U. z 2020 r. poz. 471.

^[3] wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14 i 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16.