Rzeczpospolita | Waloryzacja w kontraktach publicznych: jak skutecznie wykazać wzrost kosztów

Waloryzacja w zamówieniach publicznych od dawna nie jest już wyłącznie problemem matematyki kontraktowej. Dla wielu przedsiębiorców stała się zagadnieniem decydującym o rentowności inwestycji, płynności finansowej i dalszej relacji z zamawiającym. Coraz wyraźniej widać też, że rynek przeszedł od etapu dyskusji o zasadzie waloryzacji do etapu sporów o jej zakres, podstawę prawną i sposób udowodnienia.

Dziś temat waloryzacji to jeden z kluczowych obszarów ryzyka kontraktowego w inwestycjach publicznych – szczególnie na gruncie wysoce niestabilnej sytuacji ekonomicznej na świecie i będących ich następstwem drastycznych zmian w cenach dóbr i usług.

Dlatego przedsiębiorcy nie powinni traktować waloryzacji jako reakcji „na końcu”, gdy kontrakt przestaje się spinać finansowo. To obszar, który wymaga wczesnej analizy, uporządkowania dokumentów i świadomego wyboru strategii. Im wcześniej sprawa zostanie prawidłowo przygotowana, tym większa szansa na odzyskanie kontroli nad wynikiem ekonomicznym kontraktu. W części kontraktów kończy się aneksem. W innych prowadzi do pozwu. Coraz częściej będzie też prowadzić strony do mediacji.

Studium przypadku: spór wokół tunelu średnicowego w Łodzi

Bardzo wymownym kontekstem dla dyskusji o waloryzacji jest m.in. sytuacja przy budowie tunelu średnicowego w Łodzi, gdzie w lutym 2026 r. PKP Polskie Linie Kolejowe odstąpiły od umowy z wykonawcą tej inwestycji, wskazując — po wielomiesięcznych mediacjach — na względy bezpieczeństwa, problemy organizacyjne, finansowe i techniczne oraz brak realnej możliwości dalszej kontynuacji robót. Istotne w kontekście tematyki waloryzacji jest fakt, iż Wykonawca. Jak podaje zamawiający, w ramach waloryzacji wykonawca otrzymał około 119 mln zł, czyli 10 proc. wartości umowy – co wskazywane jest jako standardowy limit waloryzacji, którą otrzymują inne podmioty realizujące prace dla PLK SA.

Z perspektywy Wykonawcy sprawa tunelu średnicowego w Łodzi to przede wszystkim historia wieloletnich starań o uzyskanie realnej dopłaty do kontraktu, który – według stanowiska PBDiM – był realizowany przy ogromnym zaangażowaniu własnych środków. Wykonawca podkreśla, że zainwestował w ratowanie projektu ponad pół miliarda złotych, a mimo prowadzonych od 2023 r. mediacji nie uzyskał „uczciwej waloryzacji” ani zapłaty za część prac wykonanych wcześniej. Jak wskazuje PBDiM, propozycja przedstawiona przez zamawiającego w toku mediacji miała odpowiadać jedynie 5% wartości roszczeń objętych mediacją, co w ocenie spółki nie dawało podstaw do stabilnego dokończenia inwestycji. Wykonawca twierdzi zarazem, że pozostawał gotowy do kontynuowania robót, lecz oczekiwał uprzedniego zapewnienia odpowiedniego finansowania i uczciwego rozliczenia poniesionych kosztów.

Kiedy mechanizmy umowne nie wystarczają

Jako przykład, w którym „niewystarczalność” waloryzacji i problemy w dochodzeniu przez Wykonawcę rekompensaty wzrostu cen, wskazać można fakt złożenia przez Mostostal Warszawa wraz z partnerem pozwu przeciwko GDDKiA dotyczącego kontraktu na odcinek S19, żądając ok. 487 mln zł brutto, wskazując na nadzwyczajny wzrost cen i kosztów, który — według wykonawcy — nie został skompensowany przez umowny mechanizm waloryzacyjny.

Jak można zauważyć, przy kontraktach infrastrukturalnych waloryzacja coraz częściej przestaje być wyłącznie przedmiotem negocjacji i staje się pełnowymiarowym sporem.

Przypadki te pokazują, że waloryzacja jako instrument służący przywróceniu ekonomicznej równowagi kontraktu ma istotne znaczenie nie tylko możliwości finansowych prowadzenia kontraktu przez Wykonawcę, ale w skrajnych przypadkach może prowadzić do terminacji Umowy i płynących stąd negatywnych skutków tak dla stron kontraktu jak i szeroko pojmowanego interesu publicznego.

W sporach o waloryzację w zamówieniach publicznych przedsiębiorcy coraz rzadziej przegrywają dlatego, że rynek nie dał im racji. Znacznie częściej problem polega na tym, że roszczenie zostało zgłoszone za późno, oparte na niewłaściwej podstawie prawnej albo niedostatecznie udokumentowane. W efekcie nawet realny, dotkliwy wzrost kosztów nie zawsze przekłada się na zmianę wynagrodzenia.

Dla wykonawców i podwykonawców oznacza to jedno: dziś nie wystarczy już wykazać, że ceny materiałów, energii, transportu czy robocizny wzrosły. Trzeba jeszcze pokazać, jak dokładnie ten wzrost wpływa na konkretny kontrakt, konkretny harmonogram i konkretną kalkulację ceny. Z kolei po stronie zamawiającego coraz większe znaczenie ma nie samo pytanie, czy aneksować umowę, lecz jak zrobić to legalnie, racjonalnie i w sposób odporny na kontrolę.

W praktyce właśnie na tym etapie najczęściej potrzebne jest wsparcie profesjonalnych pełnomocników. Spór waloryzacyjny nie jest już bowiem wyłącznie sporem o liczby. To jednocześnie problem prawny, kontraktowy, dowodowy i negocjacyjny.

Cztery ścieżki waloryzacji – i cztery różne rodzaje ryzyka

W kontraktach realizowanych w reżimie zamówień publicznych strony zwykle poruszają się równolegle w kilku porządkach prawnych. Najczęściej chodzi o:

• waloryzację umowną np. na podstawie art. 439 uPzp,
• zmianę umowy na podstawie art. 455 uPzp (adekwatnie art. 144 ustawy prawo zamówień publicznych z 2004 r. dla kontraktów które są realizowane pod rządami tej ustawy)
• roszczenia kontraktowe prowadzone według warunków kontraktowych opartych o wzorzec FIDIC,
• sądową ingerencję w stosunek zobowiązaniowy na podstawie art. 357(1) k.c. albo art. 632 § 2 k.c.

Na papierze te mechanizmy często wyglądają podobnie. W praktyce różnią się niemal wszystkim: przesłankami, terminami, wymaganym materiałem dowodowym, sposobem obliczania roszczenia i zakresem swobody zamawiającego. To właśnie pomieszanie tych reżimów jest jedną z najczęstszych przyczyn niepowodzenia przedsiębiorców.

Wielu wykonawców przez miesiące prowadzi intensywną korespondencję z zamawiającym, ale nie składa formalnego roszczenia tam, gdzie powinno zostać zgłoszone. Inni skupiają się na argumentacji ekonomicznej, pomijając wymogi kontraktowe. Zdarza się też odwrotnie: strona dochowuje procedury, ale nie potrafi wykazać wpływu wzrostu cen na własne koszty. W każdym z tych wariantów wynik bywa ten sam — roszczenie, które biznesowo wydawało się oczywiste, prawnie okazuje się nieskuteczne.

Dla przedsiębiorcy najważniejsze jest więc nie abstrakcyjne pytanie, czy waloryzacja „się należy”, lecz pytanie znacznie bardziej praktyczne: jaka ścieżka będzie w danym kontrakcie skuteczna i bezpieczna.

Trzy scenariusze, które dziś trzeba brać pod uwagę

W praktyce sprawy waloryzacyjne najczęściej rozwijają się w jednym z trzech kierunków:

• negocjacja i aneks — gdy strony są w stanie uzgodnić podstawę i skalę korekty wynagrodzenia,
• mediacja — gdy spór istnieje, ale nadal możliwe jest kontrolowane, ugodowe rozwiązanie,
• postępowanie sądowe — gdy strony różnią się co do podstawy roszczenia, wpływu wzrostu kosztów albo zakresu odpowiedzialności kontraktowej.

Od 1 marca 2026 r. znaczenie drugiej z tych ścieżek dodatkowo wzrosło. W sprawach budowlanych sąd ma co do zasady kierować strony do mediacji jeszcze przed posiedzeniem przygotowawczym albo pierwszą rozprawą. Dla rynku oznacza to bardzo praktyczną zmianę: mediacja przestaje być wyłącznie fakultatywnym dodatkiem, a staje się realnym etapem strategii spornej.

Sam wzrost kosztów nie wystarczy

Najważniejsza praktyczna zasada jest dziś prosta: ogólna sytuacja rynkowa nie wygrywa sprawy. To, że wszyscy uczestnicy rynku odczuli wzrost cen, nie oznacza jeszcze, że każdemu należy się identyczna waloryzacja i w tej samej wysokości.

Roszczenie trzeba zbudować na twardych danych dotyczących danego kontraktu. W praktyce oznacza to konieczność pracy na:

• ofercie i przyjętej strukturze kosztowej,
• harmonogramie realizacji,
• fakturach i ofertach dostawców,
• zestawieniach zużycia materiałów i kosztów pracy,
• korespondencji kontraktowej,
• dokumentacji budowy,
• analizie wpływu zdarzenia na termin i rentowność realizacji.

Przedsiębiorca, który przychodzi z samym twierdzeniem, że „rynek wzrósł o kilkadziesiąt procent”, jest z reguły dopiero na początku drogi. Dopiero prawidłowo przygotowana analiza pokazuje, jaka część wzrostu kosztów pozostaje zwykłym ryzykiem kontraktowym, a jaka może uzasadniać zmianę wynagrodzenia.

I właśnie tu najczęściej rozstrzyga się skuteczność całej sprawy. Dobrze przygotowane roszczenie waloryzacyjne nie jest zwykłym pismem. To dokument, który musi łączyć logikę kontraktu, przepisy prawa, zasady dotyczące dowodów i realia ekonomiczne inwestycji.

Wynagrodzenie ryczałtowe nadal obciąża wykonawcę zwykłym ryzykiem

Wykonawcy często wychodzą z założenia, że skoro skala wzrostu cen była nadzwyczajna, to samo to powinno otwierać drogę do korekty wynagrodzenia. Tymczasem wciąż aktualny pozostaje podstawowy punkt wyjścia: ryczałt co do zasady przenosi na wykonawcę zwykłe ryzyko wzrostu kosztów realizacji.

To oznacza, że nie każda utrata marży, nie każdy błąd kalkulacyjny i nie każdy wzrost cen będzie uzasadniał zmianę wynagrodzenia. Konieczne jest wykazanie, że sytuacja przekracza poziom typowego ryzyka kontraktowego. W praktyce ta granica bywa trudna do uchwycenia i właśnie dlatego sprawy waloryzacyjne wymagają nie tylko argumentacji prawnej, ale również starannie przygotowanego materiału ekonomicznego.

Dla przedsiębiorcy oznacza to bardzo konkretny wniosek: im później zaczyna porządkować dokumenty i budować uzasadnienie roszczenia, tym mniejsze ma szanse na skuteczne dochodzenie zmiany wynagrodzenia.

W FIDIC najpierw procedura, potem pieniądze

W kontraktach opartych na warunkach FIDIC problemem bardzo często nie jest sama zasadność roszczenia, lecz brak dochowania wymogów proceduralnych. Z perspektywy wykonawcy to jeden z najbardziej niebezpiecznych obszarów całego sporu.

W praktyce przedsiębiorcy często koncentrują się na rozmowach z inżynierem, zamawiającym, zakładając, że skoro druga strona zna problem, to formalne powiadomienie nie ma już większego znaczenia. To założenie bywa kosztowne. W realiach FIDIC niedochowanie obowiązków notyfikacyjnych może zniweczyć nawet dobrze uzasadnione roszczenie.

Dlatego skuteczna strategia w kontrakcie FIDIC zwykle powinna przebiegać etapowo:

• szybka identyfikacja zdarzenia rodzącego roszczenie,
• terminowa notyfikacja,
• bieżące zabezpieczanie dokumentów źródłowych,
• analiza wpływu na koszty i termin,
• dopiero potem negocjacje i ewentualny aneks.

To nie jest formalizm dla formalizmu. To praktyczna różnica między roszczeniem, które można realnie wyegzekwować, a takim, które pozostanie tylko ekonomiczną pretensją.

Po stronie zamawiającego problemem nie jest tylko zgoda na aneks, ale bezpieczeństwo tej decyzji

Wielu zamawiających przez długi czas podchodziło do waloryzacji defensywnie, obawiając się zarzutów o zbyt daleko idącą zmianę umowy. Dziś jednak równie ryzykowne może być mechaniczne odmawianie waloryzacji, zwłaszcza gdy alternatywą są opóźnienia, zejście wykonawcy z budowy, spór wieloletni albo konieczność ponowienia postępowania przy jeszcze wyższych cenach.

To oznacza, że racjonalny zamawiający powinien badać nie tylko samą dopuszczalność zmiany umowy, ale również jej ekonomiczną opłacalność i wpływ na interes publiczny. W wielu przypadkach dobrze przygotowany aneks może być rozwiązaniem bezpieczniejszym niż spór lub zerwanie kontraktu.

Jednocześnie taka decyzja wymaga bardzo starannego udokumentowania. Mając na uwadze, że Zamawiający prócz konieczności działania zgodnie adekwatnymi podstawami prawnymi dla zmiany, musi mieć możliwość obiektywnej oceny i uzasadnienia dla rzeczywistego wpływu zdarzeń rynkowych na kontrakt. Dla tego celu, Wykonawca powinien w swoim wystąpieniu ułatwić Zamawiającemu rozpoznanie takiego wniosku i możliwie przystępnie (i weryfikowalnie) opisać metodologię wyliczenia żądanych kwot, by Zamawiający mógł wykazać zasadność i  proporcjonalność korekty, a przede wszystkim udowodnić gospodarność podjętego rozwiązania.

W praktyce oznacza to, że waloryzacja przestaje być wyłącznie kwestią negocjacji z wykonawcą. Staje się również zagadnieniem z zakresu compliance, kontroli i odpowiedzialności osób podejmujących decyzję.

Waloryzacja zgodna z art. 439 Pzp to nie dekoracja umowna

Obowiązkowe klauzule waloryzacyjne w kontraktach długoterminowych nie mogą być traktowane jako zapis techniczny dodany do umowy wyłącznie po to, by spełnić wymóg ustawowy. Coraz wyraźniej widać, że pozorna albo iluzoryczna waloryzacja sama może stać się zarzewiem sporu.

Z perspektywy przedsiębiorcy problem pojawia się wtedy, gdy klauzula teoretycznie istnieje, ale w praktyce jest skonstruowana tak, że niemal nie da się z niej skorzystać. Z perspektywy zamawiającego ryzyko wygląda odwrotnie — zbyt szerokie lub nieprecyzyjne postanowienia mogą otworzyć pole do sporów o zakres korekty wynagrodzenia.

Dlatego dobrze przygotowana klauzula waloryzacyjna powinna być nie tylko zgodna z Pzp, ale również realnie wykonalna. W przeciwnym razie konflikt jest jedynie odroczony w czasie.

Dla przedsiębiorców to ważny sygnał praktyczny: analiza ryzyk waloryzacyjnych powinna zaczynać się już na etapie postępowania i projektu umowy, a nie dopiero wtedy, gdy kontrakt przestaje się spinać finansowo.

Coraz większe znaczenie ma odpowiedzialność za wadliwy aneks

Zawarcie aneksu bez odpowiedniego uzasadnienia i dokumentacji może generować poważne konsekwencje po stronie zamawiającego. To jeden z powodów, dla których wiele podmiotów publicznych potrzebuje dziś wsparcia nie tylko przy samej analizie Pzp, ale również przy budowaniu pełnej ścieżki decyzyjnej odpornej na późniejszą kontrolę.

Z kolei dla wykonawcy oznacza to, że skuteczność negocjacji często zależy od jakości materiału, który zostanie przedstawiony zamawiającemu. Im lepiej przygotowane są wyliczenia, uzasadnienie i dokumentacja wpływu na kontrakt, tym łatwiej drugiej stronie podjąć decyzję, którą da się obronić przed organami kontrolnymi.

W praktyce dobra obsługa waloryzacji polega więc nie tylko na „walce o więcej pieniędzy”, ale na takim przygotowaniu sprawy, aby druga strona mogła podjąć legalną i bezpieczną decyzję. To często przesądza o sukcesie negocjacji.

Największe błędy przedsiębiorców

W sprawach waloryzacyjnych najczęściej powtarzają się te same problemy:

• zbyt późna reakcja,
• brak bieżącego gromadzenia dowodów,
• mylenie waloryzacji umownej z nadzwyczajną zmianą stosunków,
• niepilnowanie terminów kontraktowych w FIDIC,
• oparcie roszczenia na danych ogólnorynkowych zamiast kontraktowych,
• brak strategii negocjacyjnej wobec zamawiającego,
• prowadzenie sprawy wyłącznie przez dział techniczny albo wyłącznie przez księgowość, bez spójnego wsparcia prawnego.

To właśnie dlatego sprawy waloryzacyjne rzadko są dziś wyłącznie „prawne” albo wyłącznie „kosztowe”. Wymagają połączenia kilku perspektyw jednocześnie. Tam, gdzie tego brakuje, nawet zasadna sprawa może zostać przegrana.

Co dziś powinien zrobić przedsiębiorca

W pierwszej kolejności ustalić nie tylko, ile stracił, ale przede wszystkim:

• z jakiej podstawy prawnej może korzystać,
• jakie postanowienia umowy i dokumenty kontraktowe mają znaczenie,
• czy roszczenie zostało prawidłowo zgłoszone,
• jakie dane kosztowe i harmonogramowe trzeba zabezpieczyć,
• czy sprawa nadaje się do negocjacji, mediacji, czy od razu do sporu sądowego.

W praktyce właśnie tu ujawnia się rola wyspecjalizowanej obsługi prawnej. Spory waloryzacyjne wymagają połączenia prawa zamówień publicznych, prawa kontraktowego, realiów budowlanych i analizy ekonomicznej. Bez tego nawet słuszne roszczenie bywa nieskuteczne.

Gdy dowody nie zostały zabezpieczone na czas – jak jeszcze uratować pozycję wykonawcy

Brak porządnie zbudowanego materiału dowodowego na etapie realizacji kontraktu nie oznacza jeszcze utraty roszczeń, ale zwykle oznacza, że wykonawca musi działać natychmiast, metodycznie i pod kierunkiem pełnomocnika, który potrafi zamienić rozproszone informacje w spójną narrację prawną. W praktyce najwięcej można jeszcze uratować przez szybki audyt kontraktu i dokumentacji stanowiącej jego część, odtworzenie osi czasu zdarzeń, zabezpieczenie korespondencji, protokołów, raportów, rozliczeń z podwykonawcami i danych technicznych, a następnie przypisanie każdego faktu do konkretnego roszczenia, obowiązku notyfikacyjnego albo zarzutu drugiej strony.

Nawet gdy dokumenty są niepełne, nadal można budować sprawę w oparciu o inne środki dowodowe, w tym wyjaśnienia, dokumenty uzupełniające, zeznania świadków czy opinię ekspercką – pod warunkiem, że całość zostanie podporządkowana jednej, przemyślanej strategii procesowej i kontraktowej.

Największym błędem jest dziś improwizacja: dosyłanie pojedynczych pism, chaotyczne formułowanie roszczeń i obrona „z dnia na dzień”. W takich sytuacjach realną wartość daje nie sama znajomość przepisów, lecz umiejętność szybkiego uporządkowania stanu faktycznego, odbudowania dowodów i nadania sprawie kierunku, zanim brak strategii stanie się najdroższym elementem całego sporu

Co zyskuje przedsiębiorca, który reaguje odpowiednio wcześnie

Wczesne zaangażowanie doradców prawnych i kontraktowych daje zwykle trzy najważniejsze korzyści. Pierwszą z nich jest adekwatne zabezpieczenie procedury, tak aby roszczenie nie upadło z powodów formalnych. Drugą z nich, jest odpowiednie nakierowanie (lub pokierowanie), procesem gromadzenia i uporządkowania materiału dowodowego, tak by dało się wykazać realny wpływ wzrostu kosztów. Kolejną i kluczową jest zbudowanie przewagi negocjacyjnej — żeby rozmowa z zamawiającym nie była oparta wyłącznie na presji biznesowej, lecz na argumentach, które można obronić także w sporze.

Dla wielu firm to zasadnicza różnica. W praktyce nie chodzi tylko o to, czy waloryzacja „się należy”, ale o to, czy zostanie przygotowana w sposób, który pozwoli ją skutecznie uzyskać albo bezpiecznie obronić.

Zakończenie

Dzisiejsze spory waloryzacyjne pokazują wyraźnie, że rynek zamówień publicznych wszedł w etap znacznie większej dojrzałości. Nie wygrywa już ten, kto najgłośniej powołuje się na inflację, nadzwyczajne warunki rynkowe czy interes publiczny. Wygrywa ten, kto potrafi przełożyć problem ekonomiczny na prawidłowo poprowadzone roszczenie, dobrze udokumentowaną zmianę umowy albo skuteczną strategię procesową.

Dla przedsiębiorcy oznacza to tyle, że waloryzacja nie powinna być traktowana jako awaryjna korespondencja wysłana wtedy, gdy kontrakt zaczyna generować stratę. To obszar, który wymaga planu, dyscypliny dokumentacyjnej i doświadczenia w pracy z kontraktami publicznymi.

Właśnie dlatego w praktyce największą przewagę uzyskują ci wykonawcy i zamawiający, którzy odpowiednio wcześnie porządkują podstawę prawną, dokumenty, wyliczenia i ścieżkę negocjacyjną. W sprawach o wysokiej wartości to bardzo często przesądza nie tylko o wyniku sporu, ale o dalszej rentowności całego przedsięwzięcia.

Artykuł pod tytułem „Waloryzacja wynagrodzenia w kontraktach publicznych” został opublikowany 29 czerwca 2026 roku w dzienniku „Rzeczpospolita”.

Jeśli mają Państwo pytania dotyczące waloryzacji wynagrodzenia w procesach inwestycji budowlanych, zapraszamy do kontaktu z dyrektorem zespołu obsługi inwestycji zamówień publicznych – Martą Dziewulską.

Kontakt: m.dziewulska@dsk-kancelaria.pl