Współczesna debata publiczna coraz rzadziej przypomina spokojną wymianę argumentów. Media społecznościowe, fora internetowe i grupy dyskusyjne stały się przestrzenią, gdzie opinie mieszają się z emocjami, a konstruktywna krytyka bywa trudna do odróżnienia od hejtu i dezinformacji. W takich warunkach jednostki samorządu terytorialnego – w tym gminy – stają przed wyzwaniem obrony swojego dobrego imienia. Nie chodzi tu jedynie o reputację samej instytucji, ale także o zaufanie mieszkańców, które jest podstawą skutecznego sprawowania władzy lokalnej. Jednak granica między uprawnioną obroną tej wartości a próbą tłumienia debaty publicznej jest niezwykle cienka. Przykład uchwały Rady Gminy Jasieniec i zdecydowanej reakcji Rzecznika Praw Obywatelskich unaocznia, jak łatwo można przekroczyć tę granicę, narażając się na zarzut naruszenia fundamentalnych wolności obywatelskich. W kontekście nowych regulacji unijnych, w tym dyrektywy antySLAPP, problem ten nabiera szczególnej aktualności.
Uchwała Rady Gminy Jasieniec i reakcja RPO
27 czerwca 2024 r. Rada Gminy Jasieniec przyjęła uchwałę nr III.29.2024, w której – w odpowiedzi na powtarzające się w mediach społecznościowych publikacje naruszające, zdaniem rady, dobra osobiste gminy – wyraziła poparcie dla występowania przez gminę z powództwami przeciwko osobom i podmiotom dopuszczającym się takich naruszeń. W uzasadnieniu podkreślono, że rolą gminy jest nie tylko dbanie o porządek publiczny, ale także budowanie zaufania mieszkańców i dbanie, by przekaz o działalności organów gminy odpowiadał prawdzie. Wskazano na konkretne przypadki publikacji w mediach społecznościowych, w tym na grupie „Gmina Jasieniec bez obłudy”, które miały zawierać nieprawdziwe i obraźliwe informacje.
Działania te spotkały się z natychmiastową i stanowczą reakcją Rzecznika Praw Obywatelskich. W pierwszej kolejności Rzecznik zwrócił się do Wójta Gminy z żądaniem udzielenia szczegółowych wyjaśnień, a następnie skierował wystąpienie do Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o rozważenie wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego oraz o zbadanie legalności działań organu wykonawczego gminy. Zdaniem RPO uchwała może być interpretowana jako tworząca formalną podstawę do podejmowania działań ograniczających wolność wypowiedzi – prawo chronione wprost w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 11 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Rzecznik podkreślił, że uchwała otwiera drogę do stosowania niecelowych i nieproporcjonalnych środków prawnych, wpisujących się w definicję tzw. strategicznych powództw przeciwko partycypacji publicznej (SLAPP), których celem jest tłumienie debaty publicznej.
RPO zwrócił także uwagę, że przyjęcie uchwały rodzi poważne ryzyko wystąpienia tzw. efektu mrożącego (chilling effect), który może zniechęcać obywateli do uczestnictwa w dyskusji publicznej z obawy przed negatywnymi konsekwencjami prawnymi. Odwołał się przy tym do bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz sądów krajowych, które wielokrotnie podkreślały, iż organy władzy publicznej, jako podmioty realizujące zadania o znaczeniu społecznym, muszą wykazywać znacznie wyższy poziom tolerancji wobec krytyki niż osoby prywatne. W ocenie Rzecznika inicjowanie przez te podmioty powództw o ochronę dóbr osobistych może prowadzić do faktycznego ograniczenia wolności wypowiedzi, a w konsekwencji – do osłabienia fundamentów demokratycznego państwa prawa.
Granice prawa do krytyki podmiotów publicznych
Prawo do krytyki podmiotów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego, stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Wolność wypowiedzi obejmuje w szczególności prawo obywateli do swobodnego wyrażania opinii na temat działalności organów władzy publicznej, ich decyzji oraz sposobu realizacji zadań publicznych. Krytyka ta, nawet gdy ma charakter ostry, prowokacyjny czy nieprzychylny, pozostaje elementem debaty publicznej – tak długo, jak nie przekracza obiektywnie wyznaczonych granic.
Granicą dopuszczalnej krytyki jest moment, w którym wypowiedzi przestają być wyrazem opinii, a stają się bezprawnym naruszeniem dóbr osobistych – w szczególności poprzez formułowanie nieprawdziwych, zniesławiających zarzutów, które mogą prowadzić do utraty zaufania społecznego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania podmiotu publicznego. Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, że osoby pełniące funkcje publiczne, a także same jednostki samorządu terytorialnego, muszą wykazywać podwyższoną tolerancję na krytykę, gdyż podlegają kontroli społecznej i są zobowiązane do transparentności swoich działań.
Nie każda negatywna opinia czy nawet zarzut nieprawidłowości stanowi naruszenie dobrego imienia gminy. Ochrona dóbr osobistych nie może być wykorzystywana do tłumienia debaty publicznej, ograniczania prawa do informacji czy eliminowania niewygodnych głosów. Granicą jest tu prawda i rzetelność – jeśli zarzuty są nieprawdziwe, bezpodstawne i formułowane w sposób naruszający godność lub renomę, mogą stanowić podstawę do ochrony sądowej. Jednakże, jak podkreśla zarówno orzecznictwo krajowe, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka, środki prawne powinny być stosowane wyjątkowo i z zachowaniem zasady proporcjonalności.
Dyrektywa antySLAPP – nowy standard ochrony debaty publicznej
W świetle dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 z 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony osób angażujących się w debatę publiczną przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi (tzw. dyrektywa antySLAPP), interwencja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie uchwały Rady Gminy Jasieniec jest uzasadniona.
Nowe przepisy unijne, choć formalnie muszą zostać wdrożone do prawa krajowego do maja 2026 r., już teraz wyznaczają standard, którego powinny przestrzegać organy publiczne. Nakładają bowiem na nie obowiązek dokonywania prounijnej wykładni prawa i powstrzymywania się od działań, które mogłyby godzić w cele dyrektywy. W praktyce oznacza to, że władze – w tym jednostki samorządu terytorialnego – nie mogą inicjować kroków prawnych, które noszą znamiona strategicznych pozwów zmierzających do uciszania krytyków i tłumienia debaty publicznej.
Uchwała Rady Gminy Jasieniec, w której ogólnie zapowiedziano kierowanie pozwów o ochronę dóbr osobistych przeciwko osobom i podmiotom krytykującym gminę, wpisuje się w ten właśnie niebezpieczny schemat. Już sama jej treść wywołuje tzw. efekt mrożący, o którym mowa wyżej, obawiając się ryzyka kosztownych sporów sądowych, obywatel może zrezygnować z udziału w dyskusji publicznej. Tego rodzaju działania są sprzeczne z aksjologią dyrektywy antySLAPP, która uznaje takie praktyki za wyjątkowo szkodliwe dla wolności słowa i demokratycznej debaty.
W tym kontekście działania RPO – polegające na zwróceniu się do wojewody o rozważenie wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego oraz na podniesieniu problemu braku współpracy ze strony wójta gminy – są nie tylko zgodne z obowiązującym prawem, ale wręcz wymagane w świetle zobowiązań wynikających z prawa unijnego. RPO realizuje w ten sposób konstytucyjny obowiązek ochrony wolności i praw obywatelskich, a także wspiera implementację celów dyrektywy antySLAPP jeszcze przed jej formalnym wdrożeniem do polskiego porządku prawnego.
Jak gminy mają walczyć w praktyce z naruszeniem dóbr osobistych
W doktrynie i orzecznictwie wciąż sporne pozostaje, czy gmina powinna korzystać z ochrony dóbr osobistych na takich samych zasadach jak inne osoby prawne. Trzeba podkreślić, że choć ochrona dobrego imienia gminy jest dopuszczalna i uzasadniona w sytuacjach rażąco bezprawnych, nieprawdziwych czy wyjątkowo szkodliwych ataków, to jednak nie może prowadzić do ograniczania swobody debaty publicznej. Praktyka sądowa pokazuje, że granice tej ochrony bywają różnie interpretowane: w jednych sprawach sądy uznają, iż publikacje przypisujące gminie nieprawdziwe i dyskredytujące działania naruszają jej dobra osobiste, w innych natomiast – gdy krytyka dotyczy spraw publicznych i opiera się na faktach – odmawiają ochrony, wskazując, że podmiot publiczny musi godzić się na szerszą i bardziej surową ocenę.
Podstawą ochrony dobrego imienia gminy jest art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Nie jest ona jednak absolutna – musi być wyważana z innymi wartościami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wolnością wypowiedzi. Aby ochrona była skuteczna, konieczne jest spełnienie podstawowych przesłanek: istnienia dobra osobistego, jego naruszenia lub zagrożenia oraz bezprawności tego naruszenia. Kluczowe jest, że nie każda krytyczna opinia wobec organów gminy czy jej urzędników stanowi naruszenie dobrego imienia jednostki samorządu.
Najbardziej właściwym sposobem budowania pozytywnego wizerunku gminy pozostają działania informacyjne i edukacyjne. Samorząd powinien prowadzić otwartą komunikację z mieszkańcami, wyjaśniać podejmowane decyzje, prostować nieprawdziwe informacje i wzmacniać zaufanie poprzez przejrzystość i dialog. Takie podejście nie tylko nie ogranicza wolności wypowiedzi, ale wręcz ją wspiera, zapewniając obywatelom dostęp do rzetelnych danych.
W sytuacjach, gdy rzeczywiście dochodzi do naruszenia dóbr osobistych gminy, np. przez rozpowszechnianie nieprawdziwych i zniesławiających informacji, możliwe jest skorzystanie z drogi sądowej. Każdorazowo należy jednak ocenić, czy sięgnięcie po środki prawne jest proporcjonalne i nie stanowi nadmiernej ingerencji w debatę publiczną. Zanim dojdzie do sporu sądowego, warto w pierwszej kolejności próbować rozwiązać konflikt polubownie, chociażby poprzez żądanie sprostowania lub przeprosiny.
Należy także pamiętać, że ochrona dobrego imienia gminy nie wyłącza możliwości dochodzenia roszczeń przez osoby fizyczne pełniące funkcje w jej organach. Jeśli krytyka kierowana jest wobec konkretnych osób – np. wójta czy radnych – to oni sami mogą występować z powództwem o ochronę własnych dóbr osobistych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów powszechnych.
Podsumowanie
Ochrona dobrego imienia gminy niewątpliwie ma istotne znaczenie, ale jej realizacja musi odbywać się z pełnym poszanowaniem konstytucyjnych wolności i praw obywatelskich. W praktyce oznacza to, że gmina powinna w pierwszej kolejności sięgać po narzędzia komunikacji społecznej, edukacji i dialogu, a środki prawne stosować wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych – po rzetelnej analizie proporcjonalności oraz rzeczywistej potrzeby ingerencji. Uchwały o charakterze ogólnym, przewidujące masowe wytaczanie powództw, nie tylko nie spełniają swojej funkcji, ale mogą też naruszać podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa.
Przykład gminy Jasieniec dobrze ilustruje, jak łatwo granica między ochroną dobrego imienia a próbą ograniczenia debaty publicznej może zostać przekroczona. Interwencja Rzecznika Praw Obywatelskich oraz stanowisko sądów powszechnych i Trybunału w Strasburgu wskazują wyraźnie, że gmina – jako podmiot władzy publicznej – powinna wykazywać szczególną ostrożność w korzystaniu z instrumentów prawnych dotyczących ochrony dóbr osobistych. W warunkach rosnącej roli mediów społecznościowych i coraz większej aktywności obywatelskiej, skuteczniejszą drogą do ochrony reputacji jest transparentność, otwartość i gotowość do dialogu. To właśnie takie działania pozwalają gminie realnie budować zaufanie i dbać o dobre imię, nie naruszając przy tym fundamentów demokratycznego społeczeństwa.
Artykuł ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita 3 września 2025 roku.
Sprawa uchwały Rady Gminy Jasieniec dotyczącej ochrony dóbr osobistych gminy ma swój dalszy ciąg.
Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że pomimo upływu pięciu miesięcy nie otrzymał odpowiedzi na swoje wystąpienie do wójt gminy. Jednocześnie wójt zwróciła się do RPO o podjęcie działań wobec prywatnej grupy w mediach społecznościowych „Gmina Jasieniec Bez Obłudy – newsy”, zarzucając jej administratorom blokowanie komentarzy popierających gminę.
Rzecznik ponownie wskazał, że uchwała może być odczytywana jako stwarzająca formalną podstawę do ograniczania wolności wypowiedzi i wpisywać się w definicję strategicznych powództw zmierzających do stłumienia debaty publicznej (tzw. SLAPP). W jego ocenie takie działania mogą wywoływać efekt mrożący wobec obywateli uczestniczących w życiu publicznym.
W odpowiedzi wojewoda mazowiecki uznał jednak, że uchwała mieści się w granicach uprawnień rady do wyrażania stanowiska w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej. Podkreślił, że zapis o „powierzeniu wykonania uchwały wójtowi” nie stanowi polecenia działania, a sama treść uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie wojewoda skierował do rady i wójt wystąpienie nadzorcze, wskazując na naruszenie obowiązku współpracy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich.
Przypadek ten pokazuje, jak trudne jest wyważenie między ochroną reputacji jednostki samorządu terytorialnego a poszanowaniem wolności wypowiedzi. Ostatecznie skuteczna ochrona dobrego imienia gminy nie polega na mnożeniu środków prawnych, lecz na transparentności, otwartej komunikacji i gotowości do dialogu z mieszkańcami.
