Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2025 r. (II OSK 2380/22) stanowi istotny głos w dyskusji na temat granic postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszym artykule analizujemy, w jakim zakresie organ nadzoru budowlanego może badać projekt zamienny oraz czy w ramach postępowania naprawczego dopuszczalne jest weryfikowanie elementów inwestycji, które nie były objęte stwierdzonym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Orzeczenie to ma istotne znaczenie praktyczne zarówno dla inwestorów, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich, ponieważ precyzuje granice ingerencji organów nadzoru budowlanego.
Stan faktyczny – istotne odstępstwo od projektu budowlanego i wszczęcie postępowania naprawczego
Sprawa miała swój początek w wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej toku ustalono, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, podwyższając ściankę kolankową o około 0,5 m oraz kalenicę o około 1 m, co skutkowało zwiększeniem wysokości nieużytkowego strychu. W reakcji na te ustalenia organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie zobowiązał inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany. Po przedłożeniu dokumentacji projekt zamienny został zatwierdzony, a roboty budowlane mogły zostać wznowione.
Spór o zakres kontroli – czy organ powinien badać także usytuowanie budynku?
Decyzja ta stała się przedmiotem zaskarżenia przez właściciela sąsiedniej działki inwestycyjnej, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Wnioskodawca podnosił, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze, powinien był zbadać również prawidłowość usytuowania budynku względem granicy działki. W jego ocenie obiekt został zlokalizowany z naruszeniem przepisów dotyczących warunków technicznych, w szczególności w zakresie minimalnych odległości od granicy nieruchomości.
Stanowisko organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych
Stanowisko to nie zostało podzielone przez organy nadzoru budowlanego wyższej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2022 r. (VII SA/Wa 999/22) oddalił skargę na decyzję GINB. Skarga kasacyjna została również oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2025 r. (II OSK 2380/22).
Granice postępowania naprawczego według NSA
W uzasadnieniu NSA jednoznacznie wskazał, że zakres postępowania naprawczego determinowany jest przyczyną jego wszczęcia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego bada wyłącznie te okoliczności, które wymagają „naprawy”, a więc pozostają w bezpośrednim związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Postępowanie to nie może służyć ponownej, kompleksowej kontroli inwestycji ani weryfikacji wszystkich jej elementów, które były już objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Projekt zamienny nie służy ponownej ocenie całej inwestycji
Sąd podkreślił, że celem postępowania naprawczego jest legalizacja konkretnych, istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a nie modyfikowanie rozwiązań projektowych, od których odstępstw nie stwierdzono.
W analizowanej sprawie przedmiotem postępowania było podwyższenie wysokości budynku w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu. Kwestia lokalizacji obiektu na działce nie była objęta zakresem wszczętego postępowania, gdyż nie stanowiła podstawy do wstrzymania robót.
Zakres postępowania wyznacza przyczyna jego wszczęcia
W konsekwencji NSA uznał, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo ograniczył kontrolę projektu zamiennego do zmian dotyczących wysokości budynku.
Skoro przyczyną wszczęcia postępowania naprawczego nie było nieprawidłowe usytuowanie obiektu, organ nie był zobowiązany do badania tej kwestii w jego ramach. Okoliczności pozostające poza zakresem stwierdzonego odstępstwa nie mogą stanowić przedmiotu rozszerzonej analizy w tym trybie.
Znaczenie wyroku dla inwestorów i właścicieli nieruchomości sąsiednich
Omawiane orzeczenie potwierdza, że postępowanie naprawcze ma charakter incydentalny i ściśle powiązany z konkretnym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Nie stanowi ono instrumentu ponownej kontroli całej inwestycji ani środka do kwestionowania rozwiązań objętych ostatecznym pozwoleniem na budowę.
Dla inwestorów oznacza to większą przewidywalność co do zakresu ingerencji organów nadzoru budowlanego, natomiast dla właścicieli nieruchomości sąsiednich konieczność wykazania, że podnoszone zarzuty pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem prowadzonego postępowania naprawczego.
