Dostęp do informacji publicznej

I. ZAKRES PRAWA DO INFORMACJI PUBLICZNEJ 

Pojęcia informacji publicznej i sprawy publicznej 

Pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ani w Konstytucji, ani też w ustawie. Ustalenie  treści tego pojęcia jest niezwykle istotne i stanowi kluczowy element dla oceny tego, czy dana informacja podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej. W tym celu należy posłużyć się łącznie kryterium zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Kryterium podmiotowym posługuje się Konstytucja, stanowiąc, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 61. Konstytucji, prawo do informacji publicznej obejmuje również działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim polega ona na wykonywaniu władzy publicznej i gospodarowaniu mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Zupełnie innym kryterium posługuje się ustawa, która w art. 1 ust. 1 odnosi się do aspektu przedmiotowego. Zgodnie z ww. przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zasadą jest zatem jawność informacji publicznych, a wszelkie wyłączenia należy uznać za wyjątek od reguły ogólnej. Takie sformułowanie – jako bardzo ogólne i nieprecyzyjne – często bywa krytykowane, gdyż w praktyce niejednokrotnie nastręcza wiele trudności.

Art. 6. ustawy  zawiera przykładowy (otwarty) katalog informacji publicznych. W ramach tego katalogu wskazano między innymi:

1.  informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym m.in. zamierzonych działaniach władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych,
2.  informacje o organach władzy publicznej oraz o podmiotach wykonujących funkcje publiczne (w tym m.in. o ich kompetencjach, przedmiocie działalności i majątku),
3.  informacje o zasadach funkcjonowania zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (z określonymi wyłączeniami),
4.  informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć), stanowiska w sprawach publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacje o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,
5.  informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego, samorządów zawodowych i gospodarczych,
6.  informacje o długu publicznym, pomocy publicznej i ciężarach publicznych.

Podmioty uprawnione

Zgodnie z literalną interpretacją art. 61. ust. 1. Konstytucji RP, uprawnionym do wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej jest obywatel. Doktryna nie jest jednomyślna co do tego, czy określenie to odnosi się wyłącznie do obywatela polskiego, czy jednak zakres podmiotowy jest tutaj szerszy. Przeważający wydaje się jednak pogląd, zgodnie z którym obywatelstwo polskie nie jest warunkiem niezbędnym do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej. Ponadto, pomimo, iż kategoria obywatelstwa odnosi się jednie do osób fizycznych, za podmioty uprawnione z tego przepisu uznaje się również osoby prawne, a nawet inne podmioty zbiorowe.

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej

Art. 61. Konstytucji, jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, wskazuje władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i gospodarujące mieniem państwowym lub komunalnym, będące w posiadaniu takiej informacji, a także organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast art. 4. ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia podmioty zobowiązane w sposób bardziej szczegółowy, wskazując: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto zobowiązane do udostępniania informacji są również reprezentatywne organizacje związkowe pracodawców oraz partie polityczne.

Warto również zauważyć, że zgodnie z art. 4. ust. 3. u.d.i.p., warunkiem, którego spełnienie jest niezbędne do powstania obowiązku udostępnienia informacji po stronie któregokolwiek z wymienionych w przepisie podmiotów, jest faktyczne posiadanie przez ten podmiot określonych informacji. W konsekwencji, obowiązek ten nie powstaje, gdy podmiot wprawdzie powinien posiadać dane informacje, ale z jakichś powodów faktycznie ich nie posiada².

II. ZASADY UDOSTĘPNIANIA  

Ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej

Publikowanie informacji w urzędowym publikatorze teleinformatycznym, zwanym Biuletynem Informacji Publicznej (BIP), ma być – w zamierzeniu ustawodawcy – podstawowym środkiem realizacji prawa do informacji. BIP funkcjonuje w postaci stron internetowych. Każdy spośród podmiotów zobowiązanych tworzy taką stronę samodzielnie. Zamieszczanie informacji w Biuletynie ułatwia działanie komórek organizacyjnych podmiotów zobowiązanych, które odpowiedzialne są za udostępnienie informacji. Zwalnia je to bowiem z wielu prac nieodzownych przy rozpatrywaniu wniosków i zaspokajaniu próśb indywidualnych o udostępnienie konkretnych informacji, co często wiąże się również z dodatkowymi kosztami. W BIP publikowana winna być większość informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p., a obowiązek ten obejmuje wszystkie podmioty tzw. podmioty zobowiązane, wskazane w ustawie.

Udostępnianie na wniosek

Zgodnie z art. 10. ust. 1. u.d.i.p., informacje publiczne nieudostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają udostępnieniu na wniosek. Oznacza to, iż wniosek zainteresowanego powoduje powstanie obowiązku

udostępnienia informacji po stronie podmiotu nią dysponującego jedynie wówczas, gdy informacja ta nie jest powszechnie dostępna, w związku z czym zainteresowany może się z nią zapoznać jedynie poprzez złożenie wniosku o udzielenie określonej informacji³.

Wszczęte na skutek złożenia wniosku postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej może zakończyć się na jeden z czterech sposobów:

• udostępnieniem żądanych informacji przez podmiot zobowiązany

Takie zakończenie postępowania powinno być regułą i mieć miejsce zawsze wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki do zakończenia postępowania na jeden z pozostałych trzech sposobów. Należy jednak zauważyć, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną.

• poinformowaniem wnioskodawcy o braku obowiązku lub możliwości udostępnienia informacji

Z taką odpowiedzią wnioskodawca może się spotkać w sytuacji, gdy podmiot, do którego zwrócił się z wnioskiem, uzna, iż dany wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie tej ustawy. To samo dotyczy sytuacji, gdy ów podmiot nie posiada żądanych przez wnioskodawcę informacji. O zaistnieniu którejś spośród wspomnianych okoliczności powinien on poinformować wnioskodawcę, podając przy tym uzasadnienie⁴. Inną przyczyną braku obowiązku udostępnienia informacji na wniosek jest także uprzednie jej udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednak wskazując tę okoliczność w zawiadomieniu, podmiot zobowiązany powinien jednocześnie podać właściwy adres internetowy Biuletynu.

Należy również podkreślić, iż jak wielokrotnie słusznie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, złożenie wniosku każdorazowo zobowiązuje organ będący jego adresatem do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Dotyczy to również sytuacji, w której ów organ uznaje się za niewłaściwy w sprawie bądź też nie posiada żądanych informacji. Całkowity brak reakcji na wniosek stanowi bowiem podstawę do wniesienia skargi na bezczynność⁵.

• umorzeniem postępowania

W sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, np. z uwagi na ograniczone środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, powinien on skierować do wnioskodawcy zawiadomienie (będące czynnością materialno-techniczną), w którym poinformuje wnioskodawcę o przyczynie braku możliwości udostępnienia informacji w formie określonej we wniosku, a także wskaże formę bądź sposób, w jakich żądana informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jeśli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży ponownego wniosku o udostępnienie informacji w sposób bądź w formie wskazanych w tymże powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostaje umorzone⁶. Jeśli dokonuje tego organ władzy publicznej, umorzenie następuje w drodze decyzji.

• odmową udostępnienia informacji

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, nie ma jednak pełnej zgodności co do kręgu sytuacji, w których postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zostać zakończone w taki właśnie sposób. W orzecznictwie prezentowany jest m.in. pogląd, zgodnie z którym organ może odmówić udzielenia informacji jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi podmiotowy bądź przedmiotowy zakres ustawy lub też gdy zachodzi potrzeba ochrony którejś spośród wartości wymienionych w art. 5 u.d.i.p. Przypadkiem takim będzie więc np. odmowa udzielenia informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Warto również wskazać na istniejący wyjątek od zasady, zgodnie z którą informacja nieudostępnione w BIP, podlega udostępnieniu na wniosek. Przewiduje go art. 10. ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym pisemna forma nie jest konieczna w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku udostępnia się ją w formie ustnej bądź pisemnej, bez pisemnego wniosku.

Udostępnianie w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez instalację odpowiednich urządzeń

Taki sposób udostępniania informacji jest metodą fakultatywną, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Wydaje się, iż sposób ten sprawdzał się będzie najlepiej w przypadku danych o długiej trwałości, a więc np. dokumentów dotyczących zasad ustroju podmiotu, zasad jego funkcjonowania, składu osobowego itp. Informacje takie stanowią podstawę właściwej organizacji pracy każdego podmiotu publicznego, a ich wyłożenie lub wywieszenie w miejscu ogólnie dostępnym stwarza zainteresowanym możliwość zaznajomienia się z nimi⁷.

Wyłożenia bądź wywieszenia informacji powinno się dokonywać w specjalnie do tego przygotowanych i oznaczonych miejscach, tak, by każdy miał do nich dostęp. Alternatywą dla wyłożenia lub wywieszenia informacji jest możliwość zainstalowania w miejscach ogólnie dostępnych urządzeń umożliwiających zapoznanie się z informacją. Zaliczyć do nich można np. stanowiska komputerowe, różnego rodzaju przeglądarki czy terminale.

Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia

Prawo to obejmuje nie tylko przysłuchiwanie się obradom, ale także możliwość rejestracji dźwięku i obrazu. Obowiązkiem organizatorów jest takie przeprowadzenie posiedzenia, które umożliwia udział publiczności oraz wyznaczenie w tym celu pewnej liczby miejsc dla przybyłych. Wydaje się jednak, iż zapewnienie wstępu na posiedzenia wszystkim zainteresowanym nie zawsze będzie możliwe. Może się bowiem zdarzyć, że zbyt małe pomieszczenia bądź zbyt duża liczba chętnych do przyglądania się obradom spowodują konieczność ograniczenia ilości osób, którym zostanie to umożliwione. W takiej sytuacji niezbędne jest wprowadzenie zasad przyznawania dostępu, na podstawie których spośród ubiegających się o to podmiotów, zostaną wyłonione te, które wpuszczone zostaną na posiedzenie⁸_.

Udostępnianie w Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej

W Centralnym Repozytorium udostępniane są informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego⁹. U.d.i.p. zawiera w tym zakresie szczegółowe regulacje, określające podmioty zobowiązane do przekazania danych do Centralnego Repozytorium, a także sposobu ich przekazywania i aktualizowania. Samo repozytorium prowadzone jest przez ministra właściwego do spraw informatyzacji (aktualnie jest to Minister Cyfryzacji) i jest dostępne pod adresem danepubliczne.gov.pl.

W zakresie pozostałych zasad udostępniania informacji publicznej warto wskazać przede wszystkim na:

• bezpłatność udostępniania

Jest ona regułą. Wyjątkiem jest sytuacja, w której w toku udostępniania informacji na wniosek, podmiot zobowiązany miałby ponieść dodatkowe koszty wynikające ze wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia bądź też z konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W takim przypadku podmiot ów ma prawo pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów.

• udostępnianie bez zbędnej zwłoki

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielenie żądanej informacji powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni, zobowiązany do jej udostępnienia podmiot powiadamia w tymże terminie o powodach opóźnienia, a także o terminie, w jakim udostępni żądaną informację, który jednak nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Niezależnie od omówionych wyżej zasad, wynikających z u.d.i.p., warto wskazać, że odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, które są informacjami publicznymi, mogą być przewidziane w innych źródłach. Odmienne regulacje przewidują m.in. Regulamin Sejmu, Regulamin Senatu, ustawy samorządowe czy statuty gmin, a także przepisy regulujące dostęp do akt postępowań sądowych.

III. OGRANICZENIA PRAWA DOSTĘPU DO INFORMACJI PUBLICZNEJ

Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, lecz podlega pewnym ograniczeniom. Zgodnie z Konstytucją, kompetencje do ograniczania wolności i praw zastrzeżone są dla Sejmu i Senatu i to wyłącznie w trybie ustawowym, a ponadto tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie (tzw. zasada proporcjonalności). W przepisach Konstytucji i u.d.i.p. wskazuje się m.in. następujące przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej:

•  ochrona praw i wolności innych podmiotów gospodarczych,
•  ważny interes gospodarczy państwa,
•  ochrona informacji niejawnych,
•  ochrona tajemnicy skarbowej,
•  ochrona prywatności osoby fizycznej,
•  ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa,
•  ochrona praw autorskich.

IV. ŚRODKI PRAWNE PRZYSŁUGUJĄCE W SYTUACJI ODMOWY UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ 

W przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego¹⁰. Od decyzji odmownej przysługuje zatem odwołanie, które jednak (odmiennie niż na gruncie ogólnych przepisów postępowania administracyjnego) rozpoznaje się w terminie 14 dni. Również w stosunku do uzasadnienia decyzji odmownej, w art. 16 ust. 2 pkt 2 przewidziano szczególne wymagania. Oczywiście decyzja organu odwoławczego również może podlegać zaskarżeniu – do sądu administracyjnego, w trybie przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

V. PODSUMOWANIE 

Dostęp do informacji publicznej jest szczególnie istotny w każdym państwie demokratycznym. Pewne niedoskonałości, a niekiedy nawet luki, istniejące w przepisach regulujących tę materię, powodują jednak trudności interpretacyjne oraz problemy praktyczne.

Kancelaria DSK reprezentuje Klientów w sprawach dotyczących uzyskania informacji w trybie informacji publicznej, zarówno na etapie wniosku, jak i w przypadku trudności w pozyskaniu oczekiwanej informacji czy też wnoszenia środków zaskarżenia.

Kontakt: 

Marta Dziewulska: m.dziewulska@dsk-kalcelaria.pl

***

¹ aktualny t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., powoływana dalej jako ustawa lub u.d.i.p.

² K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 162.

³ T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyd. 4, wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2008, s. 237-238.

⁴ K. Tarnacka, op. cit., s. 180

⁵ Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r.: II SAB 391/03 oraz II SAB 408/03

⁶ K. Tarnacka, op. cit., s. 182.

⁷ M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 219.

⁸ M. Jabłoński, K. Wygoda, op. cit., s. 251.

⁹ ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1243 z późn. zm.).

¹⁰ ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.).