Analiza potrzeb i wymagań jest jednym z istotnych instrumentów przewidzianych w ustawie z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych. Jej podstawę stanowi art. 83 Pzp. Celem tego instrumentu jest przygotowanie zamawiającego do racjonalnego, efektywnego i zgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych.
Analiza nie powinna być traktowana jako czysto formalny dokument poprzedzający wszczęcie postępowania. Jej zasadniczym zadaniem jest odpowiedź na pytanie, w jaki sposób najlepiej zaspokoić konkretną potrzebę zamawiającego – poprzez udzielenie zamówienia publicznego, wykorzystanie zasobów własnych, zastosowanie alternatywnego instrumentu prawnego albo połączenie kilku dostępnych rozwiązań.
Czym jest analiza potrzeb i wymagań?
Analiza potrzeb i wymagań realizuje przede wszystkim zasadę efektywności ekonomicznej zamówienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 Pzp. Zamawiający powinien dążyć do uzyskania najlepszej jakości dostaw, usług lub robót budowlanych, uzasadnionej charakterem zamówienia i możliwej do osiągnięcia w ramach posiadanych środków. Jednocześnie powinien uwzględniać możliwe efekty społeczne, środowiskowe i gospodarcze, jeżeli ich osiągnięcie jest w danym przypadku uzasadnione.
Obowiązek dokonania analizy dotyczy zamawiających publicznych, o których mowa w art. 4 Pzp. Analizę należy przeprowadzić przed wszczęciem klasycznego postępowania o udzielenie zamówienia o wartości równej lub przekraczającej progi unijne.
Od obowiązku dokonania analizy można odstąpić w określonych, wyjątkowych sytuacjach. Dotyczy to przede wszystkim możliwości zastosowania negocjacji bez ogłoszenia z powodu pilnej potrzeby udzielenia zamówienia, której nie można było wcześniej przewidzieć i która nie wynika z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, a także zamówienia z wolnej ręki, gdy ze względu na wyjątkową sytuację wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia.
Wyjątki te powinny być interpretowane ostrożnie, ponieważ nie mogą służyć obchodzeniu obowiązku planowania i przygotowania zamówienia.
Od zidentyfikowania potrzeby do wyboru sposobu jej realizacji
Pierwszym etapem analizy powinno być precyzyjne zidentyfikowanie potrzeby. Potrzeba nie jest tożsama z produktem lub usługą, które zamawiający zamierza nabyć. Stanowi raczej brak określonej funkcji niezbędnej do osiągnięcia celu albo wykonania zadania. Z tego względu punktem wyjścia nie powinno być pytanie: „co chcemy kupić?”, lecz przede wszystkim: „dlaczego dana rzecz lub usługa jest potrzebna?”.
Takie podejście pozwala ograniczyć ryzyko udzielenia zamówienia zbędnego, nadmiernego albo niedostosowanego do rzeczywistych celów jednostki. W przypadku istnienia dokumentów strategicznych, planów inwestycyjnych, budżetu lub planu finansowego powinny one stanowić ważny punkt odniesienia dla identyfikacji potrzeb. Analiza powinna również uwzględniać odpowiednio długi horyzont czasowy. W niektórych przypadkach zasadne będzie przyjęcie perspektywy całego cyklu życia rozwiązania, a nie wyłącznie jednego roku budżetowego.
Po zidentyfikowaniu potrzeby zamawiający powinien zbadać, czy może ją zaspokoić przy wykorzystaniu własnych zasobów. Ocena ta powinna obejmować w szczególności własne zasoby kadrowe, aktywa rzeczowe i finansowe, posiadane zakłady lub jednostki organizacyjne, a także możliwość zwiększenia albo zmiany sposobu wykorzystania istniejących zasobów. Należy zbadać nie tylko samą możliwość wykonania zadania siłami własnymi, ale również czas, koszty i ryzyka takiego rozwiązania.
Fakt, że zamawiający dysponuje własnymi zasobami, nie oznacza jednak, że ich wykorzystanie ma automatycznie pierwszeństwo przed udzieleniem zamówienia. Wybór powinien wynikać z obiektywnego porównania kosztów, korzyści, terminów i ryzyk. Możliwe jest także rozwiązanie mieszane, w którym zamawiający wykorzystuje własne zasoby rzeczowe lub kadrowe, natomiast pozostałe czynności powierza wykonawcy zewnętrznemu.
Kolejnym krokiem jest rozeznanie alternatywnych środków zaspokojenia potrzeby, które nie są ani realizacją siłami własnymi, ani klasycznym zamówieniem publicznym. Jeżeli zamawiający stwierdzi, że najwłaściwszym sposobem zaspokojenia potrzeby jest udzielenie zamówienia, powinien rozważyć dostępne warianty jego realizacji. Wariant oznacza inne możliwe rozwiązanie tego samego problemu. Nie zawsze konieczne jest nabycie własności rzeczy. Alternatywą może być najem, dzierżawa, leasing albo zakup usługi zapewniającej podobny rezultat.
Dla każdego rozważanego wariantu należy określić orientacyjną wartość lub koszt jego realizacji. Można w tym celu wykorzystać cenniki, informacje dostępne w internecie, oferty z poprzednich postępowań oraz dane innych zamawiających. Orientacyjnej wartości wariantu nie należy utożsamiać z szacunkową wartością zamówienia ustalaną na potrzeby konkretnego postępowania ani z kwotą przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia. Ma ona charakter przybliżony i służy przede wszystkim porównaniu możliwych sposobów zaspokojenia potrzeby. Na tej podstawie zamawiający powinien wybrać rozwiązanie, które w danych warunkach zapewnia najlepszą relację jakości, kosztów, terminów i ryzyk.
Jak przygotować optymalny model postępowania?
Analiza powinna obejmować ocenę zasadności podziału zamówienia na części. Podział może zwiększać dostęp małych i średnich przedsiębiorstw do rynku zamówień publicznych, umożliwiając im składanie ofert jako wykonawcom poszczególnych części, a nie wyłącznie jako podwykonawcom dużego kontraktu.
Decyzja o podziale powinna uwzględniać strukturę rynku właściwego, możliwości wykonawców, korzyści organizacyjne oraz efektywność ekonomiczną. Zbyt szeroka agregacja może ograniczać konkurencję, natomiast nadmierne rozdrobnienie może obniżać zainteresowanie wykonawców i zwiększać koszty administracyjne.
Kolejnym elementem jest wybór trybu postępowania. Powinien on wynikać z możliwości jednoznacznego opisania przedmiotu zamówienia, stopnia jego złożoności, potrzeby prowadzenia negocjacji, uwarunkowań prawnych i finansowych oraz dostępnego czasu.
Przetarg nieograniczony i ograniczony mogą być stosowane bez wykazywania szczególnych przesłanek, natomiast pozostałe tryby wymagają spełnienia warunków określonych w ustawie. Wybór trybu wpływa na przygotowanie dokumentacji, czas postępowania i zakres możliwej współpracy z rynkiem.
Analiza powinna również wskazywać, czy w danym zamówieniu możliwe i uzasadnione jest uwzględnienie aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych. Nie każdy zakup będzie odpowiedni do zastosowania takich rozwiązań, jednak zamawiający powinien każdorazowo ocenić, czy mogą one przynieść realny efekt w stosunku do poniesionych nakładów.
Analiza ryzyk i dokumentowanie procesu
Ostatnim ważnym elementem analizy jest identyfikacja ryzyk związanych zarówno z przygotowaniem i prowadzeniem postępowania, jak i z realizacją przyszłej umowy. Ryzykiem jest zdarzenie, które może uniemożliwić osiągnięcie zakładanego celu albo spowodować zwiększenie kosztów, opóźnienie lub obniżenie jakości świadczenia.
Przy bardziej złożonych zamówieniach pomocna może być matryca ryzyka zawierająca opis ryzyka, jego prawdopodobieństwo, potencjalny wpływ, alokację między stronami oraz działania zapobiegawcze. Wnioski z analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w opisie przedmiotu zamówienia, warunkach udziału, kryteriach oceny ofert i postanowieniach umownych.
Prawo zamówień publicznych nie narzuca jednej formy analizy. Może ona zostać ujęta w jednym dokumencie albo w zbiorze dokumentów, takich jak studium wykonalności, analiza wielokryterialna, analiza przedwdrożeniowa lub dokumenty z konsultacji rynkowych. Możliwe jest również wykorzystanie wcześniej sporządzonych opracowań, o ile zostaną one uzupełnione o elementy wymagane przez art. 83 Pzp.
Analiza jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania i nie stanowi części protokołu postępowania. Jej wnioski powinny jednak znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji, w szczególności w zakresie przedmiotu i wartości zamówienia, wyboru trybu, przeprowadzonych konsultacji rynkowych oraz powodów podziału lub braku podziału zamówienia na części.
Ustawa nie wskazuje, kto konkretnie ma sporządzać analizę. W praktyce powinna ona jednak uwzględniać trzy obszary kompetencyjne: merytoryczny, finansowy i prawny.
Zaangażowanie osób odpowiedzialnych za opis przedmiotu, budżet i zgodność z prawem pozwala identyfikować problemy na możliwie wczesnym etapie. W przypadku zamówień prostych analiza może zostać przygotowana przez pracownika właściwej komórki organizacyjnej, natomiast przy zamówieniach złożonych zasadne jest powołanie interdyscyplinarnego zespołu.
Analiza jako narzędzie efektywnego planowania zamówień
Analiza potrzeb i wymagań jest nie tylko obowiązkiem formalnym, lecz przede wszystkim narzędziem racjonalnego planowania zakupów publicznych, pozwalającym wybrać najefektywniejszy sposób zaspokojenia konkretnej potrzeby.
Jej rzetelne przeprowadzenie zwiększa legalność, przejrzystość, konkurencyjność i efektywność całego postępowania oraz ogranicza ryzyka związane z realizacją zamówienia.
